El artículo también está publicado y disponible en: https://www.cncd.be/Le-retour-du-FMI-en-Amerique-latine?lang=fr
Leïla Oulhaj[1] y Daniela Berdeja[2]
Como cada año, las «Reuniones de Primavera» del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial se celebran en abril (10-16) en Washington. Se trata de una oportunidad para avanzar hacia una profunda reforma de la gobernanza del Fondo y de la arquitectura financiera internacional para responder a los retos y necesidades de los pueblos y del planeta. Esta reforma es urgente, también para la región latinoamericana.
Aunque el Fondo Monetario Internacional (FMI) prácticamente no ha tenido programas con países latinoamericanos durante una década, las recientes crisis sanitaria y económica han propiciado su regreso. Esto representa un riesgo adicional para las condiciones de vida de la población más pobre y vulnerable, ya que este regreso supone la imposición de medidas de austeridad.
El deterioro de las condiciones de vida en un contexto de crisis múltiples
América Latina y el Caribe es una de las regiones más desiguales del mundo. El 10% más rico de la población concentra el 55% de la renta nacional y el 77% de la riqueza total de los hogares[3]. Se estima que el 13,1% de la población (82 millones) vive en la pobreza extrema y el 32,1% (201 millones de personas) en la pobreza, siendo los niños y adolescentes, y las mujeres de 20 a 59 años, las más afectadas. En 2022, estos niveles siguieron siendo más altos que antes de la pandemia de Covid-19, lo que representa un retroceso de 25 años para la región[4].
La crisis sanitaria ha puesto en evidencia las vulnerabilidades y las condiciones de vida de gran parte de la población, como la falta de acceso universal a servicios sanitarios de calidad, la importancia de los cuidados y del trabajo de las mujeres (también en el sector informal) y sus consecuencias, como la falta de protección social. Todo ello en un contexto de crisis política: en 2019, las movilizaciones en Ecuador, Colombia y Chile ya han demostrado que las sociedades han llegado “al borde de sus existencias”[5]. Asimismo, el actual conflicto político en Perú, caracterizado por la ausencia de garantías de los derechos humanos, trasciende las consideraciones económicas. Los efectos sobre la democracia se materializan en una caída significativa de la aprobación de los gobiernos: “la ausencia de solución a los problemas, la mitad de la población está dispuesta a aceptar condiciones no democráticas para solucionarlos”[6].
Al mismo tiempo, la población sufre las consecuencias de la crisis climática, incluida la pérdida de vidas y medios de subsistencia, como el acceso a los alimentos cada vez que un fenómeno meteorológico extremo afecta la región. Además, la recuperación de los grupos vulnerables tras una perturbación es más lenta y desigual. Los huracanes, las sequías prolongadas, las tormentas, las inundaciones o incluso las heladas son cada vez más frecuentes y “afectan la producción de alimentos en toda la región, así como daños en la infraestructura”[7]. Como señala Carola Mejía (2023)[8], la región es una de las más vulnerables a los impactos del cambio climático sin ser una de las principales responsables de esta crisis[9].
Otra dimensión de la crisis en la región se ubica en el plano de los crecientes niveles de deuda pública. En 2021, el servicio de deuda fue equivalente a 91% del gasto social total (educación, salud y protección social). Esta situación presiona a los países a priorizar el pago de la deuda y “seguir invirtiendo en sectores extractivos, retrasando la transición energética hacia modelos bajos en carbono y generando conflictos en territorios e impactos negativos a nivel socioambiental” [10].
Las previsiones en cuanto al crecimiento económico no son optimistas[11], lo que pone en peligro el alcance de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). De hecho, la situación actual “podría representar un retroceso de una década o más en el esfuerzo para reducir la pobreza y el hambre en la región, y obstaculizar los esfuerzos para reducir las desigualdades”[12].
Este contexto evidencia la urgencia de responder a las necesidades de las poblaciones para dignificar sus condiciones de vida. Sin embargo, si durante los primeros años del nuevo siglo los países se beneficiaron de las iniciativas de alivio de deuda y, a partir de ahí, optaron por diferentes fuentes de financiamiento que los alejaron de créditos y condicionalidades del FMI[13], con la pandemia se observa el retorno del FMI. Esto significa la implementación de más medidas de austeridad como respuesta al crecimiento de la deuda, menoscabando la capacidad de los Estados para hacer frente a las crisis y reduciendo el impulso necesario para recuperar el terreno perdido en términos económicos, sociales y climáticos.
La relación entre el FMI y América Latina: historia de un ciclo repetido en tiempos de crisis
En los años 80 y 90, las condicionalidades del FMI consistían en programas de ajuste estructural orientando recortes del gasto público (lo que afecta los servicios públicos, su accesibilidad y su calidad); disminución de los programas de protección social destinados a mujeres, niños, adultos mayores y otras personas vulnerables; privatizaciones; devaluación de la moneda; aumento de las tasas de interés; y liberalización del comercio.
A pesar de las consecuencias negativas de la aplicación de políticas de ajuste estructural tras la crisis de la deuda en Latinoamérica, los gobiernos están optando ahora por recurrir de nuevo al FMI. En este contexto, las múltiples crisis plantean a los gobiernos una elección injusta: financiar la consecución de los ODS o aplicar medidas de austeridad para garantizar la sostenibilidad de la deuda. Esta última es la opción preferida, a menudo en paralelo con las recomendaciones del FMI[14]. Esta situación es especialmente crítica para los países de renta media, como los de América Latina, porque carecen de acceso a créditos concesionales[15] y están excluidos de las iniciativas de alivio de la deuda, lo que plantea retos aún mayores.
Las condicionalidades, los sobrecargos y la gobernanza
El regreso del FMI significa la aplicación de más medidas de austeridad en respuesta a la creciente deuda, lo que socava la capacidad de los Estados para hacer frente a las crisis y reduce el impulso para recuperar el terreno perdido en términos económicos, sociales y climáticos. Además, la presencia del FMI también se traduce en comisiones adicionales, que afectan especialmente a la capacidad financiera de los países más endeudados. Pero la cuestión central es la gobernanza de esta institución y de la arquitectura financiera internacional en general.
Las condicionalidades implican austeridad
Aunque el FMI ya no habla de políticas de ajuste estructural, la realidad de los programas no ha cambiado realmente y sigue estando acompañada de «condicionalidades». Un estudio reciente ha demostrado que el 80% de la población de la región vivirá bajo medidas de austeridad en 2023[16]. Estas medidas no se justifican cuando la crisis sanitaria ha puesto de manifiesto la insuficiencia de los servicios públicos para responder a las necesidades de la población, y mucho menos cuando se suman a una crisis del costo de la vida y a los efectos de fenómenos meteorológicos extremos. Las mujeres, en particular, se están llevando la peor parte de estas medidas de austeridad: pierden de forma desproporcionada el acceso a servicios, así como oportunidades de trabajo decente y asumen una carga cada vez mayor de trabajo no remunerado[17].
Las lecciones aprendidas de la presencia del FMI en la región -que significaron una década de recuperación- deben ser puestas en perspectiva. Un riesgo adicional en este escenario se refiere a un posible crecimiento en el descontento social que debilitaría aún más la capacidad de respuesta de los gobiernos.
La política de sobrecargos debe ser revisada
Los préstamos del FMI también afectan a los países más endeudados al imponerles cargos adicionales[18] (o sobrecargos), que representan costes más altos para los países en mayor necesidad y reducen significativamente sus recursos para satisfacer las necesidades de sus poblaciones en un contexto de alza de tasas de interés.
A pesar de los reiterados llamados para suspender o eliminar los sobrecargos del FMI por gobiernos, académicos, expertos independientes de la ONU y organizaciones de la sociedad civil, no se ha avanzado hacia una solución rápida de los problemas y distorsiones financieras causados por estos sobrecargos[19]. Si bien no existe acuerdo entre los principales accionistas del FMI para iniciar una revisión formal de la política (cualquier reforma importante en el FMI requiere el 85% de los votos, lo que implica un derecho de veto de facto de Estados Unidos), “la posibilidad de un nuevo debate está abierta, no se ha rechazado completamente una revisión”[20].
La gobernanza al interior del FMI y en la arquitectura financiera es una deuda pendiente
La gobernanza al interior del FMI, así como en la arquitectura financiera internacional debe ser el centro de la agenda política y económica. Los resultados a tres años de la pandemia han sido insuficientes. El FMI y otras instituciones financieras internacionales están dominadas por los acreedores, quienes terminan más beneficiados con la emisión de deuda. En su interrelación con el clima, la deuda genera un ciclo repetido, a mayor vulnerabilidad climática, la deuda es más costosa y a mayor peso de la deuda, menor capacidad de invertir en acción climática. Además, para financiar la respuesta a los eventos climáticos, los gobiernos incrementan su endeudamiento.
Por este motivo, LATINDADD impulsa una campaña regional para concientizar sobre la urgencia de atender la crisis climática y hacer un llamado al mundo político para tomar acciones más decisivas, rápidas y efectivas. Existen las alternativas y suficientes recursos, hace falta un mayor compromiso político y una gobernanza basada en la participación democrática de todos los países del mundo[21].
Recomendaciones hacia una reforma (no sólo) del FMI
El FMI es una institución con mucho peso en la arquitectura financiera internacional que impulsa medidas de austeridad desde hace cuatro décadas sin que estas políticas hayan mostrado una disminución de las desigualdades ni una mejor capacidad para responder a los desafíos de cada época. Por el contexto de crisis múltiple y el aumento de la desigualdad, el FMI debe transformarse en una institución al servicio de la gente y del planeta, sobre la base de una reforma en su gobernanza.
En las reuniones de primavera del FMI y del Banco Mundial, es necesario revisar la agenda para garantizar que se toma con seriedad el contexto de crisis múltiples y se responde con un enfoque multidimensional y alternativo a la austeridad. También se acerca la decimosexta revisión de las cuotas del FMI, una oportunidad para balancear el poder de decisión y avanzar hacia una gobernanza más democrática[22].
Además de estas medidas, también es necesario reformar la arquitectura financiera internacional para garantizar que esté al servicio del bienestar de las personas y del planeta, asegurando financiamiento y canalización de recursos para priorizar la agenda climática y la agenda 2030. Para ello, hay que cambiar el paradigma generalizado de la austeridad. Existen alternativas políticas viables que pueden seguir estimulando la recuperación sin recortes presupuestarios. En 2023, estos temas estarán presentes en diferentes espacios, por ejemplo, tras las reuniones de primavera del FMI y el Banco Mundial, se celebrará la Cumbre de París para un Nuevo Acuerdo Financiero Global (22-23 de junio), las reuniones anuales del FMI y del Banco Mundial en Marrakech (9-15 de octubre) y la COP 28 en Dubai (30 de noviembre-12 de diciembre). A nivel regional, se están organizando la Cumbre Fiscal de América Latina y el Caribe en Colombia (27-28 de julio) y la Cumbre de presidentes de la Amazonia. La respuesta a las crisis debe ser la puesta en marcha de alternativas que atiendan a la necesidad de reducir la desigualdad y lograr una recuperación inclusiva y sostenible, no sólo por parte del FMI sino del sistema financiero en su conjunto.
[1] Responsable de investigación sobre la justicia fiscal y el financiamiento del desarrollo en el CNCD-11.11.11.
[2] Analista del área Nueva Arquitectura Financiera y responsable del atlas de vulnerabilidades en América Latina y el Caribe en Latindadd.
[3] Lucas Chancel (auteur principal), Thomas Piketty, Emmanuel Saez et Gabriel Zucman, World Inequality Report 2022, World Inequality Lab, 2021.
[4] Cepal, Panorama Social de América Latina y el Caribe. La transformación de la educación como base para el desarrollo sostenible, Naciones Unidas, 2022.
[5] Latinobarómetro, Informe 2021. Adios a Macondo, Corporación Latinobarómetro, 2021.
[6] Latinobarómetro, Informe 2021. Adios a Macondo, Corporación Latinobarómetro, 2021.
[7] Carola Mejía Silva, “Crisis climática, deuda y recuperación en un contexto de crisis múltiple. Una mirada desde la Justicia Climática en América Latina y El Caribe”, Latindadd, 2023.
[8] Carola Mejía Silva es economista y trabaja en el área de Nueva Arquitectura Financiera de la Red Latinoamericana por Justicia Económica y Social (LATINDADD).
[9] Carola Mejía Silva, “Crisis climática, deuda y recuperación en un contexto de crisis múltiple. Una mirada desde la Justicia Climática en América Latina y El Caribe”, Latindadd, 2023.
[10] Carola Mejía Silva, “Crisis climática, deuda y recuperación en un contexto de crisis múltiple. Una mirada desde la Justicia Climática en América Latina y El Caribe”, Latindadd, 2023.
[11] Gustavo Adler, Nigel Chalk y Anna Ivanova, “América Latina enfrenta un crecimiento más lento e inflación alta en medio de tensiones sociales”, FMI/Blog, 3 de febrero de 2023.
[12] Naciones Unidas, «Desaceleración económica, hambre en América Latina, crisis humanitaria en Siria y patrimonio de Odesa… Las noticias del miércoles», Noticias ONU, 25 enero 2023.
[13] Hay que precisar que durante la crisis financiera de 2008-2009, algunos países optaron por tomar programas con el FMI, no necesariamente para usar los recursos, sino para fortalecer sus posiciones externas. Sin embargo, a partir del primer año de pandemia los países comenzaron a recurrir con mayor frecuencia a este organismo para financiar diferentes necesidades a raíz de las crisis.
[14] Estas recomendaciones incluyen reglas fiscales que son seguidas por los gobiernos, que, en lugar de fortalecer la recaudación tributaria y hacer más progresivos los sistemas tributarios, significan ajustes en el gasto público para mantener niveles de déficit «aceptables».
[15] Financiamiento en condiciones favorables para el prestatario, incluyendo tasas de interés bajas, períodos de gracias, amplios plazos de pago.
[16] Isabel Ortiz et Matthew Cummins, End austerity. A Global Report on Budget Cuts and Harmful Social Reforms in 2022-25, IPD/GSJ/ITUC/PSI/ActionAid International/Arab Watch Coalition/Bretton Woods Project/Eurodad/Financial Transparency Coalition/Latindadd/TNW/Wemos, septembre 2022.
[17] ActionAid International, The Care Contradiction: The IMF, Gender and Austerity, ActionAid International, 2022.
[18] Además de los pagos habituales de intereses y cargos por servicios, los países tienen que pagar cargos adicionales que dependen de la cantidad prestada y de la duración del préstamo.
[19] Latindadd, “FMI mantiene su innecesaria imposición de sobrecargos a países en mayor necesidad”, Latindadd, 21 de diciembre de 2022.
[20] Latindadd, “FMI mantiene su innecesaria imposición de sobrecargos a países en mayor necesidad”, Latindadd, 21 de diciembre de 2022
[21] Más información sobre la campaña: https://latindadd.org/2022/09/23/el-tiempo-se-acaba/
[22] Para más información : Leïla Oulhaj y Shereen Talaat, « L’urgence de réformer le FMI : illustration au Moyen-Orient et en Afrique du Nord », CNCD-11.11.11, 1ero de febrero de 2023.
The IMF’s return to Latin America: austerity in times of multiple crises
Leïla Oulhaj[1] and Daniela Berdeja[2]
The International Monetary Fund and World Bank «Spring Meetings» are held in April (10-16) in Washington as every year. This is an opportunity to move towards a deep governance reform of the Fund and of the international financial architecture to respond to the challenges and needs of people and the planet. This reform is also urgent for the Latin American region.
While the International Monetary Fund (IMF) has had virtually no programs with Latin American countries for a decade, the recent health and economic crises have prompted its return. This represents an additional risk for the living conditions of the poorest and most vulnerable population since such return implies the imposition of austerity measures.
Deterioration of living conditions in a context of multiple crises
Latin America and the Caribbean is one of the most unequal regions around the world. The richest 10% of the population accounts for 55% of national income and 77% of total household wealth.[3] It is estimated that 13.1% of the population (82 million) lives in extreme poverty and 32.1% (201 million people) in poverty. The most affected are children and adolescents, and women between 20 and 59 years of age. In 2022, these levels remained higher than before the Covid-19 pandemic, which represents a 25-year setback for the region.[4]
The health crisis has exposed the vulnerabilities and living conditions of a large part of the population, such as the lack of universal access to quality health services, the importance of women’s care and work (also in the informal sector) and its consequences, such as the lack of social protection. All this in a context of political crisis: in 2019, the protests in Ecuador, Colombia and Chile have already shown that societies have reached «the limits of their stocks.»[5] Similarly, the current political conflict in Peru, characterized by the absence of human rights guarantees, transcends economic considerations. The effects on democracy materialize in a significant drop of governments approval: «[due to] the absence of solutions to problems, half of the population is willing to accept non-democratic conditions to solve them.»[6]
At the same time, people suffer the climate crisis consequences, including loss of lives and livelihoods, such as access to food every time an extreme weather event hits the region. In addition, the recovery of vulnerable groups after a shock is slower and more uneven. Hurricanes, prolonged droughts, storms, floods or even frosts are becoming more frequent and «affect food production throughout the region, as well as damage to infrastructure.»[7] As pointed out by Carola Mejía (2023)[8], the region is one of the most vulnerable to climate change impacts while not being one of the main contributors to this crisis.[9]
Another aspect of the crisis in the region relates to increasing public debt levels. In 2021, debt service was equivalent to 91% of total social spending (education, health, and social protection). This situation puts pressure on countries to prioritize debt payment and «continue investing in extractive sectors, delaying the energy transition towards low-carbon models and generating conflicts in territories and negative socio-environmental impacts.» [10]
Forecasts on economic growth are not optimistic[11], which jeopardizes achieving the Sustainable Development Goals (SDGs). In fact, the current situation “could represent a setback of a decade or more in the effort to reduce poverty and hunger in the region, and hinder efforts to reduce inequalities”[12].
This context highlights the urgency of responding to the needs of populations to dignify their living conditions. However, if during the first years of the new century, countries benefited from debt relief initiatives and, from then on, opted for different sources of financing that distanced them from IMF credits and conditionalities[13], the pandemic has seen the return of the IMF. This means the implementation of more austerity measures in response to growing debt, undermining the capacity of states to cope with crises and reducing the boost needed to recover lost ground in economic, social, and climatic terms.
The relationship between the IMF and Latin America: history of a repeated cycle in times of crisis
In the eighties and nineties, IMF conditionalities consisted of structural adjustment programs targeting cuts in public spending (which affects public services, their accessibility and quality); decrease in social protection programs for women, children, the elderly and other vulnerable people; privatizations; currency devaluation; rising interest rates; and trade liberalization.
Despite the negative consequences of applying structural adjustment policies after the debt crisis in Latin America, governments are now choosing to turn again to the IMF. In this context, multiple crises present governments with an unfair choice: finance the achievement of the SDGs or implement austerity measures to ensure debt sustainability. The latter is the preferred option, often in parallel with IMF recommendations.[14] This situation is particularly critical for middle-income countries, such as those in Latin America, because they lack access to concessional loans[15] and are excluded from debt relief initiatives, posing even greater challenges.
Conditionalities, surcharges and governance
The return of the IMF means applying more austerity measures in response to mounting debt, which undermines the ability of states to cope with crises and reduces the boost to recover lost ground in economic, social and climatic terms. Moreover, the presence of the IMF also translates into additional commissions, which especially affect the financial capacity of the most indebted countries. However, the central issue is the governance of this institution and of the international financial architecture in general.
Conditionalities imply austerity
Although the IMF no longer refers to structural adjustment policies, the reality of the programs has not really changed and continues to be accompanied by ‘conditionalities.’ A recent study has shown that 80% of the region’s population will live under austerity measures by 2023.[16] These measures are not justified when the health crisis has revealed the inadequacy of public services to respond to the needs of the population, let alone when coupled with a cost-of-living crisis and the effects of extreme weather events. Women, in particular, are bearing the brunt of these austerity measures: they are disproportionately losing access to services and decent work opportunities and taking on an increasing burden of unpaid work.[17]
The lessons learned from the IMF’s presence in the region -which meant a decade of recovery- must be put into perspective. An additional risk in this scenario relates to a possible growth in social unrest that would further weaken governments response capacity.
Surcharge policy should be reviewed
IMF loans also affects the most indebted countries by imposing additional charges (or surcharges) on them[18], which represent higher costs for countries in greatest need and significantly reduce their resources to meet the needs of their populations in a context of rising interest rates.
Despite repeated calls to suspend or eliminate IMF surcharges by governments, academics, independent UN experts, and civil society organizations, there has been no progress towards a rapid solution to the problems and financial distortions caused by these surcharges.[19] Although there is no agreement among the IMF’s major shareholders to initiate a formal policy review (any major IMF reform requires 85% vote, implying a de facto US veto), «the possibility of a new debate is open, a revision has not been completely rejected.”[20]
IMF Governance and financial architecture change is an unfinished task
Governance within the IMF, as well as in the international financial architecture needs to be at the center of the political and economic agenda. The results three years after the pandemic have been insufficient. The IMF and other international financial institutions are dominated by creditors, who end up benefiting most from debt issuance. In its interrelationship with climate, debt generates a repeating cycle: the greater the climate vulnerability, the more costly the debt; and the greater the debt burden, the less capacity to invest in climate action. Moreover, in order to finance the response to climate events, governments increase their indebtedness.
This is why LATINDADD has launched a regional campaign to raise awareness of the urgency of addressing the climate crisis and to call on the political world to take more decisive, faster, and more effective actions. The alternatives and sufficient resources exist, all that is needed is greater political commitment and governance based on democratic participation of all countries of the world.[21]
Recommendations towards (not only) IMF reform
The IMF is an institution with great influence in the international financial architecture that has promoted austerity measures for four decades without these policies having shown a decrease in inequalities or a better capacity to respond to the challenges of the times. Due to the context of multiple crises and rising inequality, the IMF must become an institution at the service of the people and the planet, based on a reform of its governance.
At the IMF and World Bank Spring Meetings, the agenda needs to be reviewed to ensure that the context of multiple crises is taken seriously and that it responds to them with a multidimensional and alternative approach to austerity. The sixteenth review of IMF quotas is also approaching, an opportunity to balance decision-making power and move towards more democratic governance.[22]
In addition to these measures, it is also necessary to reform the international financial architecture to ensure that it serves the wellbeing of people and planet, securing financing and channeling resources to prioritize the climate agenda and the 2030 agenda. To do so, the widespread paradigm of austerity must be changed. There are viable policy alternatives that can continue to stimulate recovery without budget cuts. In 2023, these issues will be present in different forums, for example, following the IMF and World Bank spring meetings, there will be the Paris Summit for a New Global Financial Pact (June 22-23), the IMF and World Bank annual meetings in Marrakech (October 9-15) and COP 28 in Dubai (November 30-December 12). At regional level, there are the Fiscal Summit of Latin America and the Caribbean in Colombia (July 27-28) and the Amazon Summit of Presidents. The response to crises must be the implementation of alternatives that address the need to reduce inequality and achieve an inclusive and sustainable recovery, not only by the IMF but by the financial system as a whole.
[1] Head of research on tax justice and development financing at CNCD-11.11.11.
[2] Analyst in the New Financial Architecture area and manager of the Atlas of Vulnerability in Latin America and the Caribbean at Latindadd.
[3] Lucas Chancel (main author), Thomas Piketty, Emmanuel Saez et Gabriel Zucman, World Inequality Report 2022, World Inequality Lab, 2021.
[4] ECLAC, Panorama Social de América Latina y el Caribe. La transformación de la educación como base para el desarrollo sostenible {Social Outlook of Latin America and the Caribbean. Education transformation as a foundation for sustainable development], United Nations, 2022.
[5] Latinobarómetro, Informe 2021. Adiós a Macondo [2021 Report, Farewell to Macondo], Corporación Latinobarómetro, 2021.
[6] Latinobarómetro, Informe 2021. Adiós a Macondo [2021 Report, Farewell to Macondo], Corporación Latinobarómetro, 2021.
[7] Carola Mejía Silva, “Crisis climática, deuda y recuperación en un contexto de crisis múltiple. Una mirada desde la Justicia Climática en América Latina y El Caribe [Climate crisis, debt and recovery in a context of multiple crises. A perspective stemming from Climate Justice in Latin America and the Caribbean]”, Latindadd, 2023.
[8] Carola Mejía Silva is an economist and Works in the New Financial Architecture of the Latin American Network for Economic and Social Justice (LATINDADD).
[9] Carola Mejía Silva, “Crisis climática, deuda y recuperación en un contexto de crisis múltiple. Una mirada desde la Justicia Climática en América Latina y El Caribe [Climate crisis, debt and recovery in a context of multiple crises. A perspective stemming from Climate Justice in Latin America and the Caribbean]”, Latindadd, 2023.
[10] Carola Mejía Silva, “Crisis climática, deuda y recuperación en un contexto de crisis múltiple. Una mirada desde la Justicia Climática en América Latina y El Caribe [Climate crisis, debt and recovery in a context of multiple crises. A perspective stemming from Climate Justice in Latin America and the Caribbean]”, Latindadd, 2023.
[11] Gustavo Adler, Nigel Chalk y Anna Ivanova, “América Latina enfrenta un crecimiento más lento e inflación alta en medio de tensiones sociales [Latin America faces slower growth and high inflation amid social tensions]”, IMF/Blog, February 3 2023.
[12] United Nations, «Desaceleración económica, hambre en América Latina, crisis humanitaria en Siria y patrimonio de Odesa… Las noticias del miércoles [Economic slowdown, famine in Latin America, humanitarian crisis in Syria and Odesa’s heritage… Wednesday’s news] », UN News, January 25, 2023.
[13] It should be noted that during the 2008-2009 financial crisis, some countries opted to take programs with the IMF, not necessarily to use the resources, but to strengthen their external positions. However, after the first year of the pandemic, countries began to resort more frequently to this body to finance different needs as a result of the crises.
[14] These recommendations include fiscal rules followed by governments, which, instead of strengthening tax collection and making tax systems more progressive, mean adjustments in public spending to maintain «acceptable» deficit levels.
[15] Financing on favorable terms for the borrower, including low interest rates, grace periods, extended repayment terms.
[16] Isabel Ortiz and Matthew Cummins, End austerity. A Global Report on Budget Cuts and Harmful Social Reforms in 2022-25, IPD/GSJ/ITUC/PSI/ActionAid International/Arab Watch Coalition/Bretton Woods Project/Eurodad/Financial Transparency Coalition/Latindadd/TNW/Wemos, September 2022.
[17] ActionAid International, The Care Contradiction: The IMF, Gender and Austerity, ActionAid International, 2022.
[18] Besides usual interest payments and service charges, countries have to pay additional fees that depend on borrowed amount and loan length.
[19] Latindadd, “FMI mantiene su innecesaria imposición de sobrecargos a países en mayor necesidad [IMF maintains its unnecessary imposition of surcharges on countries in greatest need]”, Latindadd, December 21 ,2022.
[20] Latindadd, “FMI mantiene su innecesaria imposición de sobrecargos a países en mayor necesidad [IMF maintains its unnecessary imposition of surcharges on countries in greatest need]”, Latindadd, December 21, 2022
[21] More information of the campaign: https://latindadd.org/2022/09/23/el-tiempo-se-acaba/
[22] For more information: Leïla Oulhaj and Shereen Talaat, « L’urgence de réformer le FMI: illustration au Moyen-Orient et en Afrique du Nord [The urgency of reforming the IMF: a case in point in the Middle East and North Africa] », CNCD-11.11.11, February 1, 2023.
Le retour du FMI en Amérique latine : l’austérité en temps de crises multiples
Leïla Oulhaj[1] et Daniela Berdeja[2]
Comme chaque année, les «réunions de printemps» du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale sont organisées en avril (du 10 au 16) à Washington. Il s’agit d’une opportunité pour avancer vers une réforme profonde de la gouvernance du Fonds et de l’architecture financière internationale afin de répondre aux défis et aux besoins des populations et de la planète. Cette réforme est urgente, y compris pour la région latinoaméricaine.
Si depuis une décennie le Fonds monétaire international (FMI) n’avait pratiquement plus de programmes avec les pays d’Amérique latine, les récentes crises, notamment sanitaire et économique, ont matérialisé son retour. Cela représente un risque supplémentaire pour les conditions de vie des personnes les plus pauvres et les plus vulnérables dans la mesure où ce retour se traduit par l’imposition de mesures d’austérité.
La dégradation des conditions de vie dans un contexte de crises multiples
L’Amérique latine et les Caraïbes est l’une des régions les plus inégales du monde. Les 10 % les plus riches de la population concentrent 55 % du revenu national et 77 % de la richesse totale des ménages[3]. On estime que 13,1 % de la population (82 millions) vit dans l’extrême pauvreté et 32,1 % (201 millions de personnes) dans la pauvreté, touchant davantage les enfants et les adolescents, ainsi que les femmes âgées de 20 à 59 ans. En 2022, ces niveaux restent plus élevés qu’avant la pandémie de Covid-19, ce qui représente un recul de 25 ans pour la région[4].
La crise sanitaire a mis en évidence les vulnérabilités et les conditions de vie d’une grande partie de la population, notamment l’absence d’accès universel à des services de santé de qualité, l’importance des soins et du travail des femmes (y compris dans le secteur informel) et ses conséquences, telles que l’absence de protection sociale. Tout cela dans un contexte de crise politique : en 2019, les mobilisations en Équateur, en Colombie et au Chili ont déjà montré que les sociétés avaient atteint «la limite de leur existence»[5]. De même, le conflit politique actuel au Pérou, caractérisé par l’absence de garanties en matière de droits humains, transcende toute considération économique. Les effets sur la démocratie se matérialisent par une baisse significative de l’approbation du gouvernement : en “l’absence de solution aux problèmes, la moitié de la population est prête à accepter des conditions non démocratiques pour les résoudre” [6].
Parallèlement, la population subit les conséquences de la crise climatique, notamment la perte de vies humaines et de moyens de subsistance, comme l’accès à la nourriture, chaque fois qu’un événement météorologique extrême frappe la région. En outre, la récupération des groupes vulnérables après un choc est plus lente et plus inégale. Les ouragans, les sécheresses prolongées, les tempêtes, les inondations ou même les gelées sont de plus en plus fréquentes et «affectent la production alimentaire dans toute la région et endommagent les infrastructures»[7]. Comme le souligne Carola Mejía (2023)[8], la région est l’une des plus vulnérables aux impacts du changement climatique sans pour autant être fortement responsable de cette crise[9].
Une autre dimension de la crise dans la région est l’augmentation des niveaux de la dette publique. En 2021, le service de la dette représentait 91 % des dépenses sociales totales (éducation, santé et protection sociale). Cette situation pousse les pays à donner la priorité au remboursement de la dette et à «continuer d’investir dans les secteurs extractifs, retardant la transition énergétique vers des modèles à faible émission de carbone et générant des conflits dans les territoires et des impacts socio-environnementaux négatifs»[10].
Les prévisions de croissance économique ne sont pas optimistes[11], ce qui met en péril la réalisation des objectifs de développement durable (ODD). En fait, la situation actuelle «pourrait représenter un recul d’une décennie ou plus dans l’effort de réduction de la pauvreté et de la faim dans la région, et entraver les efforts de réduction des inégalités»[12].
Ce contexte souligne l’urgence de répondre aux besoins des populations afin de rendre leurs conditions de vie plus dignes. Cependant, si au cours des premières années du nouveau siècle, les pays ont bénéficié d’initiatives d’allègement de la dette et ont ensuite opté pour différentes sources de financement qui les ont éloignés des crédits et des conditionnalités du FMI[13], la pandémie a vu le retour du Fonds. Cela signifie la mise en œuvre de plus de mesures d’austérité en réponse à la croissance de la dette, ce qui sape la capacité des États à faire face aux crises et réduit l’élan nécessaire pour récupérer le terrain perdu en termes économiques, sociaux et climatiques.
Les relations entre le FMI et l’Amérique latine : histoire d’un cycle répété en temps de crise
Dans les années 1980 et 1990, les conditionnalités du FMI consistaient en des programmes d’ajustement structurel visant à réduire les dépenses publiques (affectant les services publics, leur accessibilité et leur qualité) ; à réduire les programmes de protection sociale pour les femmes, les enfants, les personnes âgées et les autres personnes vulnérables ; à privatiser ; à dévaluer la monnaie ; à augmenter les taux d’intérêt ; et à libéraliser le commerce.
Malgré les conséquences négatives de la mise en œuvre de politiques d’ajustement structurel après la crise de la dette en Amérique latine, les gouvernements choisissent aujourd’hui de se tourner à nouveau vers le FMI. Dans ce contexte, les crises multiples placent les gouvernements devant un choix injuste : financer la réalisation des ODD ou mettre en œuvre des mesures d’austérité pour garantir la viabilité de la dette. C’est cette dernière solution qui est privilégiée, souvent parallèlement aux recommandations du FMI[14]. Cette situation est particulièrement critique pour les pays à revenu intermédiaire, comme ceux d’Amérique latine, parce qu’ils n’ont pas accès au crédit concessionnel[15] et sont exclus des initiatives d’allègement de la dette, ce qui pose des défis encore plus grands.
Conditionnalités, surcharges et gouvernance
Le retour du FMI signifie la mise en œuvre de plus de mesures d’austérité en réponse à la croissance de la dette, ce qui mine la capacité des États à faire face aux crises et réduit l’élan nécessaire pour regagner le terrain perdu en termes économiques, sociaux et climatiques. En outre, la présence du FMI se traduit aussi par des commissions additionnelles, touchant particulièrement la capacité financière des pays les plus endettés. Mais le thème central est bien celui de la gouvernance de cette institution et de manière générale l’architecture financière internationale.
Les conditionnalités impliquent l’austérité
Si aujourd’hui le FMI ne parle plus de politiques d’ajustement structurel, la réalité des programmes n’a pas vraiment changé et continue de s’accompagner de «conditionnalités». Une étude récente a montré que 80 % de la population de la région vivra sous des mesures d’austérité en 2023[16]. Ces mesures d’austérité ne sont pas justifiées alors que la crise sanitaire a mis en évidence l’inadaptation des services publics aux besoins de la population, et encore moins lorsqu’elles s’ajoutent à une crise du coût de la vie et aux effets d’événements climatiques extrêmes. Ce sont surtout les femmes qui font les frais de ces mesures d’austérité : elles perdent de manière disproportionnée l’accès aux services ainsi qu’aux opportunités de travail décent et assument une charge croissante de travail non rémunéré[17].
Les leçons tirées de la présence du FMI dans la région – qui s’est traduite par une décennie de reprise – doivent être mises en perspective. Un risque supplémentaire dans ce scénario est lié à une éventuelle augmentation des troubles sociaux qui affaiblirait encore plus la capacité de réaction des gouvernements.
La politique des surcharges doit être révisée
Les prêts du FMI affectent également les pays les plus endettés en leur imposant des frais supplémentaires (ou surcharges)[18], ce qui représente des coûts plus élevés pour les pays qui en ont le plus besoin et réduit significativement leurs ressources pour répondre aux besoins des populations dans un contexte de hausse des taux d’intérêt.
Malgré les appels répétés des gouvernements, des universitaires, des personnes expertes indépendantes des Nations Unies et des organisations de la société civile à suspendre ou à éliminer les surcharges du FMI, aucun progrès n’a été réalisé en vue d’une solution rapide aux problèmes et aux distorsions financières causés par ces surcharges[19]. Bien qu’il n’y ait pas d’accord entre les principaux actionnaires du FMI pour entamer une révision formelle de la politique (toute réforme importante au FMI nécessite 85% des voix, ce qui implique un droit de veto de facto des États-Unis), « la possibilité d’une discussion plus approfondie est ouverte et il serait encore possible d’envisager une telle révision »[20].
La gouvernance au sein du FMI et de l’architecture financière est une tâche inachevée
La gouvernance au sein du FMI et de l’architecture financière internationale doit être au centre de l’agenda politique et économique. Trois ans après le début de la pandémie, les résultats sont insuffisants. Le FMI et les autres institutions financières internationales sont dominés par les créanciers, qui finissent par tirer le plus grand profit de l’émission de la dette. Dans sa relation avec le climat, la dette génère un cycle répétitif : plus la vulnérabilité climatique est grande, plus la dette est coûteuse, et plus le fardeau de la dette est lourd, moins la capacité d’investir dans l’action climatique est grande. En outre, pour financer la réponse aux événements climatiques, les gouvernements augmentent leurs emprunts.
C’est pourquoi LATINDADD a lancé une campagne régionale pour sensibiliser à l’urgence de faire face à la crise climatique et pour appeler le monde politique à prendre des mesures plus décisives, plus rapides et plus efficaces. Les alternatives et les ressources suffisantes existent, tout ce qu’il faut c’est un plus grand engagement politique et une gouvernance basée sur la participation démocratique de tous les pays du monde[21].
Recommandations en vue d’une réforme du FMI (et pas seulement)
Le FMI est une institution qui pèse lourd dans l’architecture financière internationale et qui prône des mesures d’austérité depuis plus de quatre décennies sans que ces politiques n’aient démontré une diminution des inégalités ou une meilleure capacité à répondre aux défis de l’époque. Dans un contexte de crises multiples et d’inégalités croissantes, le FMI doit se transformer en une institution au service des peuples et de la planète, en s’appuyant sur une réforme de sa gouvernance.
À l’occasion des rencontres de printemps du FMI et de la Banque mondiale, l’ordre du jour doit être revu afin de s’assurer qu’il prenne au sérieux le contexte des multiples crises et qu’il réponde par une approche multidimensionnelle et alternative à l’austérité. La seizième révision des quotes-parts du FMI approche également, une occasion d’équilibrer le pouvoir de décision et d’évoluer vers une gouvernance plus démocratique[22].
Outre ces mesures, une réforme de l’architecture financière internationale est également nécessaire pour veiller à ce qu’elle réponde au bien-être des personnes et de la planète, en garantissant un financement équitable et en canalisant les ressources face à la nécessité d’accorder la priorité à l’agenda climatique et à l’agenda 2030. Pour ce faire, le paradigme généralisé de l’austérité doit être modifié. Il existe des alternatives politiques viables qui peuvent continuer à stimuler la reprise sans coupes budgétaires. En 2023, ces questions seront présentes dans différents espaces, par exemple, après les réunions de printemps du FMI et de la Banque mondiale, il y aura le Sommet de Paris pour un nouveau pacte financier mondial (22-23 juin), les assemblées annuelles du FMI et de la Banque mondiale à Marrakech (9-15 octobre) et la COP 28 à Dubaï (30 novembre-12 décembre). Au niveau régional, le sommet fiscal de l’Amérique latine et des Caraïbes en Colombie (27-28 juillet) et le sommet des présidents de l’Amazonie sont en cours d’organisation. La réponse aux crises doit être de mettre en place des alternatives qui répondent à la nécessité de réduire les inégalités et de parvenir à une reprise inclusive et durable, non seulement par le FMI mais aussi par le système financier dans son ensemble.
[1] Chargée de recherche sur la justice fiscale et le financement du développement au CNCD-11.11.11.
[2] Analyste du domaine de la nouvelle architecture financière et responsable de l’atlas des vulnérabilités en Amérique latine et dans les Caraïbes de Latindadd.
[3] Lucas Chancel (auteur principal), Thomas Piketty, Emmanuel Saez et Gabriel Zucman, World Inequality Report 2022, World Inequality Lab, 2021.
[4] Cepal, Panorama Social de América Latina y el Caribe. La transformación de la educación como base para el desarrollo sostenible, Nations Unies, 2022.
[5] Latinobarómetro, Informe 2021. Adios a Macondo, Corporación Latinobarómetro, 2021.
[6] Latinobarómetro, Informe 2021. Adios a Macondo, Corporación Latinobarómetro, 2021.
[7] Carola Mejía Silva, “Crisis climática, deuda y recuperación en un contexto de crisis múltiple. Una mirada desde la Justicia Climática en América Latina y El Caribe”, Latindadd, 2023.
[8] Carola Mejía Silva est économiste et travaille dans le domaine de la nouvelle architecture financière au sein du Réseau latino-américain pour la justice économique et sociale (LATINDADD).
[9] Carola Mejía Silva, “Crisis climática, deuda y recuperación en un contexto de crisis múltiple. Una mirada desde la Justicia Climática en América Latina y El Caribe”, Latindadd, 2023.
[10] Carola Mejía Silva, “Crisis climática, deuda y recuperación en un contexto de crisis múltiple. Una mirada desde la Justicia Climática en América Latina y El Caribe”, Latindadd, 2023.
[11] Gustavo Adler, Nigel Chalk y Anna Ivanova, “América Latina enfrenta un crecimiento más lento e inflación alta en medio de tensiones sociales”, FMI/Blog, 3 février 2023.
[12] Nations Unies, «Desaceleración económica, hambre en América Latina, crisis humanitaria en Siria y patrimonio de Odesa… Las noticias del miércoles », ONU Info, 25 janvier 2023.
[13] Il convient de noter que lors de la crise financière de 2008-2009, certains pays ont opté pour des programmes du FMI, non pas nécessairement pour utiliser les ressources, mais pour renforcer leurs positions extérieures. Cependant, à partir de la première année de la pandémie, les pays ont commencé à se tourner plus fréquemment vers le FMI pour financer différents besoins à la suite des crises.
[14] Ces recommandations comprennent des règles fiscales que les gouvernements doivent suivre et qui, au lieu de renforcer la collecte des impôts et de rendre les systèmes fiscaux plus progressifs, impliquent des ajustements des dépenses publiques pour maintenir des niveaux de déficit «acceptables».
[15] C’est-à-dire un financement à des conditions favorables pour l’emprunteur, y compris des taux d’intérêt bas, des périodes de grâce, des délais de remboursement prolongés.
[16] Isabel Ortiz et Matthew Cummins, End austerity. A Global Report on Budget Cuts and Harmful Social Reforms in 2022-25, IPD/GSJ/ITUC/PSI/ActionAid International/Arab Watch Coalition/Bretton Woods Project/Eurodad/Financial Transparency Coalition/Latindadd/TNW/Wemos, septembre 2022.
[17] ActionAid International, The Care Contradiction: The IMF, Gender and Austerity, ActionAid International, 2022.
[18] En plus des intérêts et des frais de service habituels, les pays doivent payer des frais supplémentaires qui dépendent du montant emprunté et de la durée du prêt.
[19] Latindadd, “FMI mantiene su innecesaria imposición de sobrecargos a países en mayor necesidad”, Latindadd, 21 décembre 2022.
[20] Latindadd, “FMI mantiene su innecesaria imposición de sobrecargos a países en mayor necesidad”, Latindadd, 21 décembre 2022.
[21] Pour plus d’information sur la campagne : https://latindadd.org/2022/09/23/el-tiempo-se-acaba/
[22] Pour en savoir plus : Leïla Oulhaj et Shereen Talaat, « L’urgence de réformer le FMI : illustration au Moyen-Orient et en Afrique du Nord », CNCD-11.11.11, 1er février 2023.
