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Daniela Berdeja Ruiz – Analista Latindadd
Febrero, 2022
Además de los intereses y condicionamientos que establece el Fondo Monetario Internacional (FMI) en sus préstamos, la institución tiene una política de sobrecargos. Los sobrecargos -también llamados sobretasas- son cobros adicionales que aplica el FMI sobre los préstamos que otorga con base en criterios de tiempo y nivel. Es decir, son cobros que se añaden a las tasas de interés regulares cuando el tamaño del crédito y su tiempo de devolución superan umbrales determinado por el Fondo. Es así que funcionan como “tasas de penalización a los países que tienen grandes préstamos con el FMI y no se devuelven en un plazo relativamente corto” (Stiglitz y Gallagher, 2021). La primera vez que se introdujeron fue en 1997 junto a la creación del Servicio de Complementación de Reservas[1] (SCR).
La estructura de sobrecargos consiste en un cargo adicional de 200 puntos básicos sobre el saldo de la deuda pendiente de pago cuando supera el 187,5% de la cuota y de 300 puntos básicos si la deuda se mantiene por encima del 187,5% de la cuota después de 36 meses[2] (FMI, 2021b). Por ejemplo, la tasa de interés estándar del FMI para sus préstamos a los países de ingresos medios y altos es actualmente 1,17%[3]; sin embargo, cuando estos préstamos superan el umbral de la cuota, los sobrecargos pueden dar lugar a una tasa del 3,17% o, si se superan tanto el porcentaje de la cuota como el tiempo, la tasa de interés que pagará el país prestatario llegará a 4,17%.
El objetivo de los sobrecargos está supuestamente relacionado con la reducción del riesgo asociado a créditos de países con necesidades de liquidez de corto plazo; se pretende evitar el riesgo moral vinculado a las asimetrías de información. El argumento detrás de ello es que la introducción de sobrecargos, por un lado, restringe la demanda de financiamiento del FMI y, por otro, incentiva un reembolso temprano del préstamo. Al mismo tiempo, se convierte en una fuente de ingresos para el FMI destinados a acumular sus saldos patrimoniales (Arauz et al., 2021).
La realidad es que los sobrecargos elevan el costo del endeudamiento para los países que ya enfrentan problemas de balanza de pagos y liquidez. En un contexto como el que atraviesa la economía mundial, esta política genera presiones adicionales sobre las finanzas públicas de los países en desarrollo, obstaculizando la recuperación económica.
Sesgo en las cuotas del FMI y regresividad de los sobrecargos
Los países en desarrollo y, en especial los de ingreso medio, resultan ser los más afectados por, precisamente, el menor tamaño de sus cuotas. Mientras más pequeña la cuota, más grande será la proporción de préstamos que estará sujeta a sobrecargos. En ese sentido, Martín Abeles, director oficina de Buenos Aires de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), explicó en un evento reciente[4], que existe una subrepresentación de los países de ingreso medio en términos de gobernanza (cuotas) en el Fondo, pues que representan, en promedio, el 50% de la economía mundial, pero alrededor del 30% de las cuotas del FMI (Josh et al., 2021).
Por otro lado, si bien el FMI actúa como prestamista de última instancia y los sobrecargos buscan penalizar los préstamos más largos y garantizar la capacidad financiera de la institución, lo cierto es que para 2020, el año de la peor crisis económica del último siglo, representaron el 32% de los ingresos operacionales del FMI, y para 2021 y 2022 representarán el 44% y el 45%, respectivamente (FMI, 2021c).
Esta situación provoca que los países de ingreso medio terminen asumiendo una proporción excesiva de los costos de funcionamiento del Fondo debido al sesgo en la distribución de cuotas. Un préstamo grande, visto desde otra perspectiva, es una cuota pequeña, por lo que los sobrecargos terminan siendo regresivos (Arauz et al., 2021).
Prociclicidad y consecuencias de mediano y largo plazo
Probablemente, la característica más importante de los sobrecargos es su carácter procíclico y lo que ello implica para los países prestatarios. Por ello, el economista ecuatoriano Andrés Arauz et al. (2021) considera que “van en contra del espíritu del del artículo 1 del Convenio Constitutivo del FMI, que establece que el FMI debe ser un instrumento para ayudar a los países a recuperarse de las crisis, sin recurrir a medidas destructivas para la prosperidad nacional o internacional”. Asimismo asevera que “los sobrecargos agravan la situación de la deuda, y terminan desalentando a la comunidad financiera internacional de invertir en el país, profundizando los problemas de balanza de pagos. Así, los sobrecargos incumplen uno de los objetivos por el que fueron creados“.
Las consecuencias en el mediano y largo plazo suceden no sólo a nivel de países, sino que podrían extenderse al mercado financiero internacional. El documento de Stiglitz y Gallagher (2021) explica cómo los sobrecargos podrían tener un efecto adverso sobre los acreedores, dado que se afecta el valor de la deuda pública total. Cada acreedor tratará de conseguir la mejor negociación posible sin tener en cuenta el nivel total de deuda del país, lo que podría hacer que se supere un umbral crítico.
Países afectados, dos en América Latina
Actualmente, 14 países están sujetos a la política de sobrecargos, de los cuales Argentina, Egipto y Ecuador son los países con mayores costos por este concepto. Según un reciente análisis de Munevar (2021), del total de sobrecargos que se pagarán al FMI entre 2021 y 2028, el 51,6% corresponde a Argentina, 18,9% a Egipto y 11,8% a Ecuador.
En el caso de Ecuador[5], el país deberá pagar USD 939 millones en sobrecargos hasta 2028, un 59,7% del costo total de sus préstamos del FMI, según estimaciones de Munevar (2021). Por otro lado, Arauz et al. (2021) revelan que la tasa de interés anual de Ecuador sería del 1,12%, pero si se incluyen los sobrecargos, el coste real anual del préstamo es de aproximadamente el 2,74%, con un máximo del 3,49% en 2025.
Se calculaba que Argentina gastaría USD 3.300 millones en sobrecargos entre 2018 y 2023, monto suficiente para vacunar a toda su población contra el COVID-19 nueve veces (CEPR, 2021). Seguramente, esta figura será diferente en términos temporales una vez que se logró un preacuerdo para el refinanciamiento de su deuda con el FMI, a través de un programa de 10 años (Acuerdo de Facilidades Extendidas). No obstante, el costo por sobrecargos seguirá siendo significativo para la economía argentina.
En 2020, Alicia Bárcena, secretaria ejecutiva de CEPAL, había llamado la atención sobre la alta carga en el servicio de la deuda de los países del Caribe, que representan entre el 30% y el 70% del total de sus ingresos (CEPAL, 2020). Si bien en diciembre de 2021 el FMI (2021a) comunicó que existe cierta disposición de un número de miembros hacia una revisión de la política de sobrecargos, no existió ningún compromiso a suspenderlos.
Gobiernos, organizaciones de la sociedad civil a nivel global y académicos han exigido al FMI la eliminación de estos sobrecargos, que constituyen un obstáculo adicional para la recuperación económica, para la atención sanitaria y para la estabilidad social. La Red Latinoamericana por Justicia Económica y Social, Latindadd, se suma a los llamados para suspender y eliminar el uso de sobrecargos, que castigan injustamente a los países de ingresos bajos y medios que se ven obligados a acudir al FMI.
Referencias
Arauz, A., Weisbrot, M., Laskaridis, C., y Sammut, J. (2021). IMF Surcharges: Counterproductive and Unfair. Center for Economic and Policy Research (CEPR).
CEPAL. (2020, 8 de julio). CEPAL presenta cinco propuestas para ampliar el espacio fiscal de los países del Caribe. [Comunicado de prensa].
CEPR. (2021). Surcharges at the IMF: Regressive, Counterproductive and Bad for the World Economy.
FMI. (2021a, 16 de diciembre). IMF Executive Board Discusses the Adequacy of the Fund’s Precautionary Balances. [Comunicado de prensa].
FMI. (2021b). Interim Review of The Adequacy of The Fund’s Precautionary Balances. IMF Policy Paper No. 2021/073.
FMI. (2021c). Review of The Fund’s Income Position for FY 2021 and FY 2022. IMF Policy Paper No. 2021/039.
Ghosh, J., Weisbrot, M., Abeles, M. y Stiglitz, J. (2021, 5 de octubre). IMF surcharges: A necessary tool or counter-productive obstacle to a just and green recovery? [Webinar]. CSPF Annual Meetings 2021 IMF – WBG. Co-sponsored by: Bretton Woods Project, CEPR, Eurodad, erlassjahr.de/Jubilee Germany, BU Global Development Policy Center.
Munevar, D. (2021, 2 de diciembre). A guide to IMF surcharges. Eurodad.
Stiglitz, J., y Gallagher, K. (2021). Understanding the Consequences of IMF Surcharges. The Need for Reform. GEGI Policy Brief 017 – 10/2021. BU Global Development Policy Center.
Notas finales
[1] El SCR (Supplemental Reserve Facility – SRF) es un mecanismo que sirve para proporcionar asistencia financiera a un país miembro que experimente dificultades excepcionales de balanza de pagos debido a una gran necesidad de financiación a corto plazo resultante de una pérdida repentina y disruptiva de la confianza del mercado que se refleje en una presión sobre la cuenta de capital y las reservas del miembro. Enlace
[2] Este umbral temporal es de 51 meses en el caso de los acuerdos ampliados del FMI (EFF, por sus siglas en inglés).
[3] Revisado 7 de febrero de 2022. Enlace
[5] Enlace a la infografía de Ecuador
VERSIÓN EN INGLÉS
What are the IMF surcharges and why do they represent an additional obstacle to economic recovery?
Daniela Berdeja Ruiz
February, 2022
In addition to the interests and conditions established by the International Monetary Fund (IMF) in its loans, the institution has a surcharge policy. Surcharges are additional charges applied by the IMF on the loans it grants based on time length and level criteria. In other words, these charges are added to the regular interest rates when the size of the loan and its repayment time exceed thresholds determined by the Fund. Thus, they operate as “penalty rates on countries with large borrowings from the IMF that are not paid back within a relatively short time” (Stiglitz & Gallagher, 2021). The first time they were introduced was in 1997 together with the creation of the Supplemental Reserve Facility[i] (SRF).
The structure of surcharges consists of an additional charge of 200 basis points on the outstanding credit when it exceeds 187.5 per cent of the quota and 300 basis points if the credit remains above 187.5 per cent of the quota after 36 months[ii] (IMF, 2021b). For instance, the IMF’s standard interest rate for loans to high and middle-income countries is currently 1.17 per cent[iii]; however, when these loans exceed the quota threshold, the surcharges may result in a rate of 3.17 per cent or, if both the percentage of the quota and the time are exceeded, the interest rate the borrowing country will pay rises to 4.17 per cent.
The purpose of the surcharges is supposedly related to reducing the risk associated with lending to countries with short-term liquidity needs; the aim is to avoid moral hazard linked to information asymmetries. The argument behind this is that the introduction of surcharges, on the one hand, restricts the demand for IMF financing and, on the other hand, encourages early repayment of the loan. At the same time, it becomes a source of income for the IMF to accumulate precautionary balances (Arauz et al., 2021).
The reality is that surcharges raise the borrowing costs for countries already facing balance of payments and liquidity problems. In the current world economy context, this policy generates additional pressure on the public finances of developing countries, hindering economic recovery.
Bias in IMF quotas and regressivity of surcharges
Developing countries, especially middle-income countries, turn out to be the most affected, precisely because of the smaller size of their quotas. The smaller the quota, the larger the proportion of loans that will be subject to surcharges. In that sense, Martín Abeles, Director of the Buenos Aires office of the Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC), explained at a recent event[iv], that there is an underrepresentation of middle-income countries in terms of governance (quotas) in the Fund, since they represent, on average, 50 per cent of the world economy, but around 30 per cent of IMF quotas (Josh et al., 2021).
On the other hand, although the IMF acts as a lender of last resort and the surcharges seek to penalize longer loans and guarantee the financial capacity of the institution, the truth is that by 2020, the year of the worst economic crisis in the last century, they represented 32 per cent of IMF operating income, and by 2021 and 2022 they will represent 44 per cent and 45 per cent, respectively (IMF, 2021c).
This situation means that middle-income countries end up assuming an excessive proportion of the Fund’s operating costs due to the bias in the distribution of quotas. A large loan, seen from another perspective, is a small fee, so surcharges end up being regressive (Arauz et al., 2021).
Procyclicality and medium and long-term consequences
Probably the most important feature of surcharges is their procyclical nature and what this implies for borrowing countries. For this reason, Arauz et al. (2021) consider that they go against the spirit of article 1 of the IMF Articles of Agreement, which establishes that the IMF should be an instrument to help countries recover from crises “without resorting to measures that may result destructive to national or international prosperity”. Likewise, the surcharges aggravate the debt situation, and ultimately discourage the international financial community from investing in the country, deepening the balance of payments problems. Thus, these surcharges fail to fulfill one of the objectives for which they were initially created.
The consequences in the medium and long term occur not only at a country level, but could also be extended to the international financial market. The paper by Stiglitz & Gallagher (2021) explains how surcharges could have an adverse effect on creditors, since the value of the total public debt is affected. Each creditor will try to get the best deal possible without taking into account the country’s total level of debt, which could cause exceeding of a critical threshold.
Affected countries, two in Latin America
Currently, 14 countries are subject to the surcharge policy, of which Argentina, Egypt and Ecuador hold the highest costs for this concept. According to a recent analysis by Munevar (2021), of the total surcharges to be paid to the IMF between 2021 and 2028, 51.6 per cent correspond to Argentina, 18.9 per cent to Egypt, and 11.8 per cent to Ecuador.
In the case of Ecuador[v], the country will have to pay USD 939 million in surcharges until 2028, that is 59.7 per cent of the total cost of its IMF loans, according to Munevar (2021) estimates. On the other hand, Arauz et al. (2021) reveal that the annual interest rate in Ecuador would be 1.12 per cent, but if surcharges are included, the real annual cost of the loan is approximately 2.74 per cent, with a maximum of 3.49 per cent in 2025.
It was estimated that Argentina would spend USD 3.3 billion on surcharges between 2018 and 2023, enough to vaccinate its entire population against COVID-19 nine times (CEPR, 2021). Surely, this figure will be different in temporary terms once a pre-agreement has been reached for the refinancing of its debt with the IMF, through a 10-year program (Extended Fund Facility). However, the surcharges cost will continue to be significant for the Argentinian economy.
In 2020, Alicia Bárcena, Executive Secretary of ECLAC, had drawn attention to the high debt service burden regarding the Caribbean countries, which represent between 30 and 70 per cent of their total income (ECLAC, 2020). In December 2021, the IMF (2021a) reported that there is a predisposition on the part of certain members to review the surcharge policy, however, there was no commitment to suspend these surcharges.
Governments, global civil society organizations, and academics have demanded that the IMF eliminate these surcharges, which constitute an additional obstacle to economic recovery, health care, and social stability. The Latin American Network for Economic and Social Justice, Latindadd, joins the calls to suspend and eliminate the use of surcharges, which unfairly punish low and middle-income countries that are forced to turn to the IMF.
References
Arauz, A., Weisbrot, M., Laskaridis, C., y Sammut, J. (2021). IMF Surcharges: Counterproductive and Unfair. Center for Economic and Policy Research (CEPR).
CEPR. (2021). Surcharges at the IMF: Regressive, Counterproductive and Bad for the World Economy.
ECLAC. (2020, July 8) ECLAC Presents Five Proposals to Increase Fiscal Space in Caribbean Countries. [Press release].
Ghosh, J., Weisbrot, M., Abeles, M. y Stiglitz, J. (2021, October 5). IMF surcharges: A necessary tool or counter-productive obstacle to a just and green recovery? [Webinar]. CSPF Annual Meetings 2021 IMF – WBG. Co-sponsored by: Bretton Woods Project, CEPR, Eurodad, erlassjahr.de/Jubilee Germany, BU Global Development Policy Center.
IMF. (2021a, December 16). IMF Executive Board Discusses the Adequacy of the Fund’s Precautionary Balances. [Press release].
IMF. (2021b). Interim Review of The Adequacy of The Fund’s Precautionary Balances. IMF Policy Paper No. 2021/073.
IMF. (2021c). Review of The Fund’s Income Position for FY 2021 and FY 2022. IMF Policy Paper No. 2021/039.
Munevar, D. (2021, December 2). A guide to IMF surcharges. Eurodad.
Stiglitz, J., y Gallagher, K. (2021). Understanding the Consequences of IMF Surcharges. The Need for Reform. GEGI Policy Brief 017 – 10/2021. BU Global Development Policy Center.
[i] The Supplemental Reserve Facility (SRF) is a mechanism that serves to provide financial assistance to a member country experiencing exceptional balance of payments difficulties due to a large short-term financing need resulting from a sudden and disruptive loss of market confidence reflected in pressure on the capital account and the member’s reserves. Link
[ii] The time threshold is 51 months in the case of credits under Extended Fund Facility (EFF).
[iii] Revised February 7, 2022. Link.
[v] Link to Ecuador’s infographic
