Aprendiendo lecciones: ¿cómo va el uso de los DEG en América Latina?

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Introducción

Para América Latina no debe ser un asunto de poca monta la emisión que se hizo de los Derechos Especiales de Giro. Los recursos que llegaron a la región, aun siendo menores a lo que se habían pedido hace más de un año, pueden considerarse como relevantes para el proceso de reactivación si se da un adecuado uso a los mismos. Si no, se corre el riesgo de persistir en las fallas estructurales que han impedido el desarrollo económico y social.

Antes de la pandemia, América Latina ya era la región más desigual del planeta, condición a la que se sumaron 45 millones de nuevos pobres y la recesión más profunda de cualquier continente. Con muy pocas posibilidades de financiación propia, el gasto fiscal ha sido insuficiente para evitar el colapso sanitario, social y económico. La misma Cepal advierte de las altas probabilidades de otra década perdida, a menos que se disponga del dinero suficiente para la atención sanitaria, compra de vacunas, transferencias monetarias directas a la población y subsidios a las nóminas, entre otros gastos que deben ser financiados con recursos públicos.

Lamentablemente, la respuesta ha sido un mayor endeudamiento externo e interno y profundizar las medidas de austeridad. Muchos países han acudido a líneas de crédito flexibles y otros programas con el Fondo Monetario Internacional (FMI), pero han sido orientados a iniciar recortes de gasto público en el corto plazo. El propio organismo reconoce que de 2022 en adelante las economías emergentes y los países de ingreso bajo ya no tendrán apoyo fiscal en respuesta a la Covid-19. Se quiere dejar en manos del mercado -de la inversión privada- la reactivación de la economía, cuando en las décadas anteriores fue incapaz de generar crecimiento económico equitativo y sostenible ambientalmente.

En este análisis se hará una revisión inicial del uso de los DEG en América Latina, con el propósito de identificar a los países que han tenido la capacidad de establecer mecanismos para usarlos en sus presupuestos, y evaluar si han tenido en cuenta las necesidades de su población o si, por el contrario, se ha preferido persistir en la estabilidad financiera y el equilibrio macroeconómico.

  1. La importancia de los DEG para América Latina.

Los USD 51.500 millones recibidos por América Latina en la reciente emisión de DEG que realizó el FMI representan recursos que, bien invertidos, podrían alivianar la crisis económica, social y sanitaria actual.

Frente a las profundas y recurrentes decisiones de austeridad fiscal, sumado a los déficits en las cuentas externas de la región, los países se han financiado con mayor endeudamiento y remesas. La explicación es que las exportaciones de materias primas y los enormes beneficios a la inversión extranjera, junto con la salida de capitales por renta de los factores, no permiten que la región sea destino principal de financiación concesional o inversión productiva. Así, los DEG representan el 1,9 % de la deuda pública total de América Latina para el 2020. Los gobiernos deben considerar que el uso fiscal de estos recursos podría servir para evitar un incremento acelerado del endeudamiento, al ser una fuente importante de divisas.

En efecto, los DEG también representarían el 31,4 % de la inversión extranjera directa para 2019, de gran ayuda frente a la caída significativa de los flujos de inversión hacia la región en 2020 y que todavía no se recupera en 2021. Asimismo, los DEG son el 4,3 % de las exportaciones para 2020 y el 60,9 % del déficit en cuenta corriente de la región para 2019[1]. Este último punto es clave, porque la región no cuenta con suficientes fuentes de financiación como sí las tienen los países de ingresos altos, así que alivianar este déficit significaría disponer de recursos públicos para demanda interna.

No obstante, algunos países optaron por incrementar reservas internacionales, igual que sucedió en la emisión de DEG que se hizo en 2009. Es destacable que mientras los países de ingreso alto tienen niveles de deuda muy altos y bajos reservas, como lo muestra la Figura 1, su orientación económica frente a la crisis ha sido propiciar un mayor gasto fiscal para salir de la crisis.

Figura 1. Total de reservas internacionales en meses de importaciones, 2017 a 2019

Fuente: elaboración propia con datos Banco Mundial.

En este sentido, la emisión de DEG actual debe considerar de manera prioritaria otros usos, rompiendo con medidas tradicionales de estabilidad financiera y macroeconómica y tendientes a la atención de las necesidades de su población. En la Tabla 1 se muestra que varios países de la región tienen una situación de reservas holgada, que les permitirían usar los recursos de los DEG para gasto fiscal, como ingresos nuevos para sus países.

Tabla 1. Países de América Latina con adecuados niveles de reservas, primer trimestre 2021

(Valor en millones de dólares y meses de importación)

País Reservas Internacionales Meses de Importaciones
Brasil 347,413 18.6
México 199,302 4.2
Perú 79,922 19.2
Colombia 58,362 11.8
Chile 40,220 5.4
Argentina 39,593 7.4
Guatemala 18,700 8.7
Paraguay 9.970 9.6
Uruguay 15,831 19.1

Fuente: Elaboración propia con datos de la FLAR y WTO

Se debe considerar, de igual forma, que algunos países presentan niveles de reservas bajos, como El Salvador, Jamaica, Bolivia o Ecuador. En la Tabla 2 se observan algunos de ellos para América Latina. Aun así, frente a las necesidades, Ecuador ha decidido hacer uso fiscal de los DEG.

Tabla 2. Países de América Latina con niveles de reservas muy bajos, primer trimestre 2021

(Valor en millones de dólares y meses de importación)

País Reservas internacionales Meses de Importaciones
Costa Rica 7,169 4.4
Ecuador 5,779 2.8
Bolivia 4,526 6.4
El salvador 2,523 1.9

Fuente: Elaboración propia con datos de la FLAR y WTO

En este sentido, Latindadd publicó en agosto de 2021 un manual de uso de los DEG elaborado junto al economista ecuatoriano Andrés Arauz, con el objetivo de orientar a los gobiernos, congresos y otras autoridades económicas y de la sociedad civil sobre la posibilidad del uso fiscal de los DEG. La idea es que los países que consideraran que, de acuerdo con sus niveles de reservas, no tenían necesidad de un incremento, pudieran hacer un uso fiscal. Sin embargo, muy pocos lo han hecho hasta la fecha; solamente Ecuador, Paraguay y, de alguna forma, Colombia, y se espera que Argentina también lo haga para cumplir con vencimientos de pago de la deuda.

Como estos recursos fueron creados de la nada, disponer de ellos ayudaría a atender necesidades en salud, educación y protección social, entre otras. Incluirlos como dinero nuevo a los presupuestos de gasto fiscal de los países sería una opción de recuperación, en lugar de destinarlos a apalancar más deuda. En la Tabla 3 se presentan los datos del servicio de la deuda para algunos países de América Latina como porcentaje del PIB y también como porcentaje de los presupuestos en salud, para destacar el peso que tiene el servicio de la deuda.

Tabla 3. Servicio de la deuda en países seleccionados de América Latina, 2019-2020

(Valor como porcentaje del Presupuesto General Nación, PIB y del gasto en salud)

País PGN (2020) PIB (2019)  Gasto en salud (2020)
Colombia 21.8% 6.08% 287%
México 11.3% 5.07% 216%
Perú 7.8% 3.02% 131%
Paraguay 5.6% 5.39% 83%
Bolivia 5.5% 2.70% 74%
Costa Rica 4.4% 5.22% 138%

Fuente: Elaboración propia con datos del Banco Mundial y de los Ministerios de cada país

  1. El FMI recomienda el uso de los DEG

En su guía de uso de los DEG, el FMI establece que “son una forma de liquidez incondicional” y que “pueden usar sus DEG para obtener moneda de otros participantes en transacciones por acuerdo”, es decir, que el único destino posible no son las reservas, sino que se pueden intercambiar para darle uso fiscal. Es tan clara la posición del organismo, que incluso indica que los DEG pueden usarse para “pagos de obligaciones financieras, préstamos, promesas, donaciones, permutas y transacciones a largo plazo”, así como para “financiación de gastos adicionales”.

Finalmente, el FMI aconseja a los países unos criterios para tener en cuenta con la asignación masiva de DEG por USD 650.000 millones, la más alta en la historia, en el sentido de que “la prioridad política más urgente en el momento de la emisión de esta nota es poner fin a la pandemia de Covid-19 en todas partes” y que “los países que necesitan priorizar la respuesta política a la crisis (…) deben actuar con flexibilidad y rapidez”[2].

[1] Datos obtenidos de la FLAR, Banco Mundial y la UNCTAD

[2] Guidance note for fund staff on the treatment and use of SDR allocations. International Monetary Fund, august 2021. Traducción del autor.

Conclusiones

La falta de conocimiento de algunos funcionarios sobre el uso de los DEG, sumado a la visión ortodoxa de algunas autoridades económicas y a la ambigüedad del Fondo Monetario Internacional, está llevando a que la mayoría de los países de la región no estén aprovechando una emisión que surgió de una decisión política bajo el mandato de los miembros del organismo. Las razones tuvieron que ver con la urgencia de tener acceso a financiación para salir de la crisis profundizada por la pandemia. Por eso se autorizó una emisión que corresponde al 69.1 % del total de las realizadas en toda la historia del FMI.

Persisten las discusiones sobre el origen, los compromisos asumidos y las posibilidades de uso. En términos sencillos, los DEG se originan en una decisión de incrementar activos de reservas internacionales. No son el resultado de ganancias financieras ni de la creación de riqueza en la producción real. Se crean de la nada. De esta forma, los países integrantes del FMI que los reciben solo asumen un compromiso de devolver los DEG si se retiran del organismo. De lo contrario, no están obligados a devolverlos, aunque sí a pagar una tasa de interés anual de 0,05 %, la más baja del mercado en estos momentos. Prácticamente es un regalo, que obliga internamente a las autoridades de cada nación a decidir qué hacer con estos recursos. Aquí está realmente la discusión.

En la mayor parte de América Latina existe una separación de funciones entre la hacienda pública y la banca central. Constitucionalmente las bancas centrales administran las reservas internacionales, pero no son dueñas de estos recursos. Los recursos pertenecen a los países. En situaciones de emergencia, como la que se vive actualmente, los gobiernos pueden orientar a sus bancos centrales a que trasladen recursos como los DEG hacia los gobiernos. Esto fue lo que se explicó en el Manual de los DEG publicado por Latindadd.

Solo Ecuador y Paraguay recurrieron a esta orientación para aumentar el gasto fiscal. Colombia, por su parte, realizó un movimiento contable para tener más liquidez, pero no recursos nuevos y Argentina decidió también incrementar su liquidez por la vía de pagar deuda.

El resto de los países han decidido dejar los DEG como reservas. Algunos, en realidad, tienen niveles de reservas muy bajos, por lo que probablemente esta orientación puede ser positiva para fortalecer su sector externo. Pero otros no tienen problemas de reservas y acumular más puede ser una definición de continuar las mismas políticas de endeudamiento externo para cubrir las urgentes necesidades fiscales.

Latindadd presenta estos análisis con el propósito de que las organizaciones de la sociedad civil de América Latina tengan elementos para hacer acciones de incidencia frente a sus autoridades económicas y se motive a una vigilancia mayor en el uso de recursos indispensables para salir de la crisis.

Conozca qué están haciendo algunos países con estos recursos provenientes del FMI:

Colombia

Ecuador

Paraguay

Argentina

México

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