Infraestructura y APP en América Latina en contexto de pandemia

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El más reciente reporte del Banco Mundial dedicado a analizar las tendencias de la inversión privada en infraestructura en el mundo ha mostrado su preocupación ante la estrepitosa caída en las cifras relacionadas a la intervención de capitales privados en proyectos de infraestructura durante el año 2020. En efecto, el reporte anual 2020 sobre la “Participación Privada en Infraestructura” (PPI, por sus siglas en inglés) señala que ha habido un total de compromisos de inversión privada por US$ 45,7 mil millones -correspondiente a 252 proyectos- para el año 2020 en todo el globo, lo que significa una caída del 52% respecto a lo comprometido en el 2019. En cuanto al número de proyectos, la caída entre un año y otro fue de 36%.

Según el reporte, el principal causante de la caída en las inversiones fue el confinamiento y las medidas restrictivas debido a la Covid-19, lo que ocasionó el retroceso en las expectativas de las inversiones en algunos sectores que debían impulsarse en el 2020. Uno de los sectores que más contribuyó a esta situación fue el de Energía, el cual logró un compromiso de inversión total de US$ 29,8 mil millones correspondientes a 145 proyectos en el 2020, experimentando una disminución del 24% con respecto a los niveles de 2019 (US$ 39,4 mil millones). Esta significativa disminución de las inversiones en energía se explica principalmente por la disminución ocurrida en América Latina y el Caribe (ALC) de US$ 10,6 mil millones. El sector Transportes también es responsable en la caída en las inversiones PPI, tanto en monto como en número de proyectos, con US$ 10,5 mil millones para 41 proyectos en 2020, frente a 47,7 mil millones de inversión en el 2019.

Un dato importante es la modalidad en la cual se comprometen estas inversiones. Según los datos que pudimos extraer de la base de datos de los proyectos PPI, casi la totalidad de las inversiones sistematizadas corresponde a la modalidad de Asociaciones Público-Privadas (APP), con el 98% sobre el total, por lo que los números presentados en el reporte nos da una idea bastante cercana de las tendencias seguidas por las inversiones APP en infraestructura.

¿Qué ha pasado en la región?

Entre el año 2019 y el 2020, los montos de inversión en APP en ALC cayeron de 20,9 mil millones a 13 mil millones de dólares, lo que significa una caída de 37%; mientras el número de proyectos pasó de 75 a 54 (28% menos entre un año y otro). Esto se debió principalmente a las menores inversiones reportadas en Brasil y Colombia (-30% y -57%, respectivamente), así como a aquellos países donde no se registró ni un solo proyecto en el 2020, como es el caso de Argentina, Cuba, El Salvador y Paraguay, que venían de reportar inversiones importantes en 2019 y luego pasaron a reportar “cero”. Solo México y Perú tuvieron números positivos de un año a otro, con incrementos de 57% y de 500%, respectivamente.

Viendo los cambios experimentados en los sectores más importantes en la región, las inversiones privadas en el sector de Electricidad cayeron a casi la mitad entre 2019 y 2020 (de 11,5 mil millones a 5,9 mil millones), aunque este sector se mantiene con el monto más importante de inversión comprometida en ambos años. Las inversiones en Carreteras, segundo en importancia en el 2019, cayeron fuertemente en 2020 (de 5,3 mil millones a 845 millones), mientras otros sectores, como el de Gas Natural y de Agua y alcantarillado, han pasado de ser irrelevantes a tener importantes montos de inversión. Justamente, el proyecto más importante del 2020 en la región está ubicado en México, que propone implementar una línea de transporte de gas natural con un total de US$ 4 mil millones en inversiones; mientras el segundo proyecto más grande es el de la construcción de una planta hidroeléctrica en Brasil, por un total de US$ 1,1 mil millones.

Tendencias en los últimos años

En un análisis de más largo plazo, en cuanto a la ubicación geográfica de las inversiones PPI, América Latina y el Caribe ha sido el destino más importante en comparación con otras regiones del mundo en desarrollo, abarcando el 35% del total medido en los últimos 10 años, seguida de Asia del Este y Pacífico (27%), Asia del Sur (16%), Europa y Asia Central (13%), África Sub-sahariana (7%) y Medio Oriente y África del Norte (2%).

Fuente: Elaboración propia en base a PPI.

Sin embargo, la tendencia de la inversión privada en infraestructura en la región ha sido a la baja en los últimos años, marcada por la caída en las inversiones en proyectos en la modalidad de APP. Tal como se observa en el gráfico siguiente, la disminución, tanto en monto de inversión como en número de proyectos, ha sido clara desde los años 2012 al 2014 en que se alcanzaron picos de inversión y de proyectos aprobados en infraestructura. Las altas cifras alcanzadas en esos años, se debieron a los grandes compromisos de inversión ejecutados en Brasil, explicando el 87% para el año 2012 y el 73% para el 2014, al igual que el número de proyectos en ese país, que sobrepasó el centenar en ambos años.

Fuente: Elaboración propia en base a PPI

 

Brasil es el país que más inversión PPI en modalidad de APP ha tenido entre 2011 y 2020, con el 64% del total. Le siguen en importancia México (14%), Colombia (7%) y Perú (7%). Es decir, entre estos 4 países acumulan el 93% del total invertido en la región en ese periodo de tiempo.

En suma, se observa que hay un comportamiento errático de las inversiones privadas dirigidas a la infraestructura en el mundo y en la región, pero con una clara tendencia a la baja en los últimos años, por lo que la reciente caída observada en el 2020 talvez no está necesariamente relacionada con la pandemia, o al menos no del todo. Los diversos cuestionamientos a las intervenciones privadas en asuntos que les competen a los Estados, y malas experiencias de proyectos APP en el mundo, han puesto en entredicho el uso de esta modalidad porque no representan una ventaja respecto al esquema tradicional de obra pública.

Los problemas de corrupción, los sobrecostos en las renegociaciones, los costos ocultos, el traslado de las tarifas a los usuarios y la ineficacia en resolver los problemas de acceso a servicios de calidad, hacen que esta modalidad de participación privada y pública esté cada vez menos presente. Al menos esto está ocurriendo en algunos países como Perú, donde existe una gran brecha de infraestructura, pero la promoción de la inversión mediante APP en las grandes obras no está logrando los objetivos deseados por sus promotores, lo cual podría llevar a mayores presiones para “destrabar y flexibilizar” los procesos de formulación y evaluación de las APP. Otro factor que puede tener cierto peso en las perspectivas de inversión en proyectos APP son las calificaciones crediticias, tanto las que evalúan las economías de los países, como las propias empresas dispuestas a invertir. Colombia, por ejemplo, es un país con amplia experiencia en promoción de APP, pero las proyecciones de inversión en infraestructura podrían estar siendo afectadas por la calificación soberana.

Como era de esperar, el Banco Mundial (BM) y demás entidades que promueven la inversión privada y las APP, consideran que es necesario dar un mayor impulso a las inversiones en infraestructura en el marco de su nuevo enfoque “verde, resiliente e inclusivo”, tomando como pretexto las vulnerabilidades que trae el Covid-19, para dejar, supuestamente, que los Estados se concentren en asegurar los servicios básicos como la salud, educación y seguridad social, mientras los privados se encargan de cerrar las brechas de financiamiento en infraestructura.

Esta premisa por sí sola ya es contraproducente, puesto que no existe un trato diferenciado o excluyente con respecto a los sectores sobre los cuales se promueven las APP, ya que estos incluyen intervenciones en los servicios básicos como los mencionados más arriba. Aun así, el BM insiste en que se podría mejorar la respuesta a estos desafíos, con una mayor flexibilidad en términos de modelos y disposiciones contractuales, así como la intervención del gobierno para asegurar la sostenibilidad. En resumen, lo que propone el Banco es:

  • Gestionar, con la ayuda del Estado, los riesgos que pueden generar los fenómenos como el cambio climático y otras crisis a futuro -léase otras pandemias-, de modo que los proyectos maximicen su rentabilidad.
  • Integrar las implicancias fiscales de las APP en la estrategia de inversión pública, de modo que se establezca una estructura óptima para brindar servicios de infraestructura de calidad.
  • Ajustar los contratos de APP a nuevos esquemas que incorporen procesos que fomenten la resolución satisfactoria de circunstancias imprevisibles al tiempo que aumentan la flexibilidad.

Como se puede ver, las estrategias de promoción de APP y la inversión privada en general, además de continuar siendo apoyadas y financiadas por los bancos de desarrollo, se van ajustando de acuerdo a los contextos, pero no para generar los mejores bienes y servicios posibles para los usuarios al menor costo fiscal, sino para generar la confianza en el inversionista, con proyectos viables financieramente y que minimicen el “riesgo” del privado a costa de lo público.

La pandemia nos hace notar lo extremadamente necesario que es contar con una infraestructura adecuada que sea el soporte de la provisión de servicios públicos de calidad, y, aunque es cierto que en nuestros países las brechas por cubrir son bastante grandes aún, eso no significa que la intervención privada sea la solución. Lo que debe primar es el bienestar de la sociedad en su conjunto y no el lucro de unos cuantos.

* Artículo elaborado por Rodolfo Bejarano, ingeniero economista e investigador en Latindadd


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