¿Es suficiente para los países del sur fijar un Impuesto mínimo global?

Introducción

Los gobiernos han lidiado durante mucho tiempo con el creciente desafío de gravar a las empresas globales que operan en muchos países. Este desafío empeoró con el auge de las grandes corporaciones tecnológicas mundiales como Google, Amazon y Facebook en el contexto de la pandemia- que, estratégicamente, establecen sucursales locales en países con tasas de impuestos corporativos que son relativamente bajas para declarar sus ganancias allí, incluso si provienen de ventas realizadas en otros lugares.

Desde la encomienda del G20 a la OCDE, en 2012, para hacer las reformas necesarias de la arquitectura fiscal internacional y evitar la erosión de las Bases Imponibles y el Traslado de Beneficios (BEPS) hacia las denominadas guaridas fiscales””, se han implementado medidas para evitar el uso de mecanismos elusivos con la implementación del Marco Inclusivo del BEPS. Aún así, el desafío de gravar a las grandes tecnológicas continuó pendiente. En 2019, se retomó esta discusión considerando los dos pilares de su Acción 1. Más tarde, con las crisis del COVID-19, se reafirmó como trascendental la necesidad de evitar que tal práctica sea legal y común.

El pasado mes de junio, en la reunión de ministros de Finanzas, el G7 decidió abordar el desafío de impulsar una propuesta para marcar el camino de recuperar recursos fiscales a través de la implementación de un impuesto mínimo,  esfuerzos que también quedaron fueron endosados a través del Marco Inclusivo G20/OCDE para abordar los retos fiscales derivados de la globalización y la digitalización de la economía. Esto último, considerando dos pilares principales básicos que contenía la Acción 1 del MI BEPS: el primero, la concesión de derechos tributarios a todos los países en los que operan las empresas multinacionales más grandes y rentables; el segundo, el compromiso con la adopción de un impuesto mínimo global. Tanto el G7 y el compromiso refrendado por 130 de los 139 países firmantes del MI BEPS, impulsaron ir por al menos, 15% por país.

Es cierto que esta medida parecería representar un paso hacia la construcción de marcos fiscales globales y, como concepto, podría apuntar en la dirección correcta de ayudar a recaudar más impuestos de las grandes multinacionales. Sin embargo, hay algunas consideraciones que deberían tenerse en cuenta antes de alcanzar un acuerdo en la reunión de julio de los Ministros de Finanzas y los Gobernadores de los Bancos Centrales del G20. El presente análisis resalta algunos detalles relacionados con la optimización del potencial de impacto de la propuesta, en torno a aspectos como los antecedentes,  el nivel (tasa),  el contexto y  los mecanismos.

Antecedentes: ¿Es la propuesta de un impuesto mínimo global una «puerta histórica a una nueva era»?

La idea, en realidad, se ha negociado a lo largo de muchos años, La primera agenda conocida a escala mundial con el fin de superar las limitaciones que enfrenta la tributación de las grandes corporaciones en una economía digitalizada y transnacional, fue el plan BEPS (Base Erosion and Profit Shifting), lanzado en 2013 en el marco de la OCDE y bajo el mandato del G20. La segunda ola, activada en octubre de 2019, ya especificaba dos objetivos paralelos: (1) evitar que las ganancias se fuguen hacia paraísos fiscales; y  (2)  detener la competencia fiscal nociva entre países, al buscar atraer para sí las rentas tributarias mediante la reducción de sus tasas impositivas.

Pese a la reactivación de estas movilizaciones —y a la evidente necesidad de implementarlas—, el gobierno de Trump detuvo la negociación y los logros de 2019 bajo la premisa de que tales impuestos estaban injustamente dirigidos a los gigantes tecnológicos estadounidenses, y estableció medidas que provocaron una fuerte tensión con la OCDE. Con esto, se reafirman los antecedentes de dominación de las posturas de los países más ricos aun cuando, en teoría, el proceso se rige por el Marco BEPS Inclusivo que involucra a los 139 países miembros de la OCDE y otorga formalmente la decisión a los países del G20.

El inicio de la pandemia mundial por la COVID-19 contribuyó también con el retraso del acuerdo. Más adelante, dos factores volvieron a encarrilar el proceso: (1) el ultimátum del G20 para que la OCDE presente un consenso sobre el tema hasta mediados de 2021; y, (2) las propuestas de Biden de aumentar la tasa mínima global del 10.5% al 21% (GILTI). Este marco pone el foco en la próxima reunión del G20, prevista para el 9 y 10 de julio de 2021, en la que se decidirá la orientación global alrededor de estas medidas.

Nivel: ¿Es una tasa impositiva del 15% una mejora significativa? 

Considerando el nivel impositivo promedio a las actividades comerciales en el mundo (40.4%) y en la región (46.6%), la tasa del 15% resulta limitada. De los 190 países que reportaron este indicador, únicamente ocho tienen tasas similares o inferiores —ninguno en la región—; es decir, la propuesta resultaría “relativamente significativa” solo para estos ocho países. Bajo esta revisión, incluso la propuesta inicial de la Casa Blanca que planteaba una tasa mínima global del 21% se queda corta: 170 de los 190 países reportados  gravan por encima de este nivel.

En función de estas razones, países como Argentina han hecho pública su posición de que el impuesto mínimo global debe ser superior al 15% y de no menos del 21%. Otros países como Nigeria o Kenia han expresado su rotundo desacuerdo con la medida que se ha consensuado, ya que sus tasas de impuestos corporativos son de entre 25 y 35%; así, una tasa global de alrededor del 15% resulta demasiado baja y poco potente para que aporte a la reducción significativa de la transferencia de ganancias hacia lugares con tasas más bajas.

Estudios de organizaciones como Tax Justice Network  (TJN) estiman que esta tasa debería alcanzar un mínimo del 25% (aún por debajo de la tasa promedio actual en 159 de los 190 países revisados). Es así que, los países en desarrollo del continente africano continúan defendiendo una tasa mínima global de alrededor del 30%. No obstante, la presión de los países europeos y la diluida implementación que se discutió en la OCDE, condujeron a bajar el listón y situar la declaración pública del G7 en una tasa del 15%.

Si se considera exclusivamente el impuesto a sociedades, en el Reino Unido, por ejemplo, este ya es del 19% y se espera que aumente al 25% en 2023 en respuesta al gasto gubernamental requerido para enfrentar la pandemia. Bajo el nuevo acuerdo establecido en el MI BEPS, los impuestos nacionales sobre servicios digitales que se cobran en este y los demás países signatarios serían desechados y reemplazados por la tasa acordada. En suma, además de resultar poco significativa para los países que no cuentan con esquemas de este tipo, una tasa de 15% reduciría las recaudaciones de los países que ya han implementado iniciativas en esta línea.

En cuanto al potencial impacto global, las estimaciones de Zucman contrastan varios escenarios para tres países de la región: Brasil, Chile y México. Considerando las estimaciones para estos tres países y dejando a un lado, por un momento, los temas de distribución —sobre los que se profundizará más adelante—, una disminución de la tasa mínima global del 21% al 15% implicaría una reducción a menos de la mitad de los ingresos tributarios recuperados (de 5.1 a 1.6 miles de millones de euros). Al comparar el impacto de tasas del 25% y 15%, la reducción en diez puntos porcentuales implican un costo de oportunidad de cuatro veces la recaudación alcanzada con la tasa más baja (9.9 vs 1.6 miles de millones de Euros). Para contextualizar, la instauración de una tasa del 25% como impuesto mínimo global en lugar de la propuesta de 15% representaría, 6.5 mil millones de euros adicionales para el gobierno de Brasil (alrededor del 11.2% de su recaudación tributaria actual), mil millones de euros en Chile (9.4%), y 800 millones de euros adicionales en México (2.1%). 

Mecanismos: ¿Cómo se implementaría este impuesto mínimo global?

Además de las preocupaciones sobre el nivel de la tasa impositiva propuesta, hay consideraciones alrededor de la implementación que van más allá del reconocimiento de la importancia del progreso paralelo en ambos pilares y de la intención de coordinar eficientemente los componentes internacionales y multinacionales de dichas normas fiscales.

En primer lugar, este impuesto afectará solamente a las empresas con una facturación reportada superior a los 750 millones de euros. Entonces, la primera limitación surge de la condición de reporte que, como se conoce, no necesariamente representaría la totalidad de sus ingresos. Si bien esta es una restricción que enfrenta todo sistema impositivo, también es conocido que los países más pequeños y vulnerables son, precisamente, los que tienen menor capacidad de seguimiento y control en sus sistemas tributarios, generando así una primera fuente de disparidad. La segunda, surge de la exclusividad (en tamaño) para la selección de las empresas a incluir con el esquema propuesto.

Otro tema a revisar es que el impuesto mínimo global efectivo del 15%, tal y como está planteado, no implica que cada país pueda gravar a las grandes empresas a ese tipo efectivo mínimo. La propuesta concibe un formato “acumulativo” que prioriza a los países que albergan las oficinas centrales de las multinacionales. Es decir, si una multinacional opera en dos países y declara beneficios en el país donde tiene su oficina central —con una tasa efectiva de 10%—, el otro país de operación tendrá derecho al 5% restante de los beneficios reportados.

Como ejemplo, consideremos una empresa multinacional francesa con facturación superior a los 750 millones de euros declara sus beneficios en Irlanda, con una tasa nominal del 12,5% y 6% efectivo (neto de exenciones y tratamientos especiales). La administración tributaria francesa podrá recuperar la tasa diferencial entre la tasa neta de la declaración del impuesto global establecido, en este caso 9% (15% mín – 6% efectivo). De la misma forma, si hiciera su declaración de beneficios en las Islas Vírgenes Británicas cuya tasa efectiva es del 1%, la administración tributaria francesa podrá recuperar el 14% (15% mín – 1% efectivo). Para países en desarrollo, este tipo de fórmulas donde son mínimas las empresas que cumplen estos requisitos, recuperarán casi nada.

Otro detalle radica en que algunas de las empresas multinacionales como Amazon, suelen reinvertir lo que gana en la expansión del negocio, haciendo que su nivel de beneficios sea muy pequeño a comparación de su nivel de facturación. Según algunos especialistas, un método que se podría considerar para incluir a Amazon en las reglas sería permitir impuestos en líneas de negocio específicas, en lugar de solo empresas en su conjunto.

Incluso si la propuesta se plantea como una opción para frenar la carrera a la baja entre países en cuanto a su imposición tributaria sobre las empresas, las previsiones sobre quiénes serán favorecidos incluyen únicamente a un minúsculo grupo de países (miembros del G7), considerando dónde se ubican las grandes empresas, sus capacidades de implementación y control sino también por concentrar muchas de las sedes de las grandes corporaciones multinacionales.

Por esta razón algunos expertos fiscales insisten en que, si la propuesta se implementa con el planteamiento actual, se mantendría la segregación histórica del sur global, Algunos cálculos, como los de Zucman, indican que alrededor del 40% de la recaudación lograda mediante la aplicación de este mecanismo acabará en Estados Unidos, otro 40% en Europa y el resto en China o Canadá.

Por su parte, TJN menciona que bajo el esquema en cuestión, alrededor del 75 por ciento de los impuestos recuperados serían capturados por los 37 estados miembros de la OCDE. Más allá de los valores específicos, las estimaciones coinciden en que los beneficios llegarán a un pequeño club de países ricos. Resulta irónico, pues, que los países que más necesitan de ingresos fiscales adicionales para responder a la crisis causada por la COVID-19, y en los que estos gigantes digitales generaron gran parte de sus ganancias durante el último año, sean los menos beneficiados por el mecanismo planteado.

Dadas estas advertencias, TJN y expertos asociados realizaron una investigación que propone un esquema alternativo simplificado, denominado Tasa Impositiva Mínima Efectiva (METR, por sus siglas en inglés), Esta alternativa busca fortalecer la inclusión en el proceso de distribución de los impuestos recuperados. Para esto,  incluye, además de la contribución relativa de cada país en las ventas, el número de empleados y el valor de los activos que las corporaciones multinacionales tienen dentro de cada frontera.

A escala global, los países de ingresos más bajos —donde vive la mitad de la población mundial—, duplicarían sus ingresos adicionales asociados a una tasa mínima global de 21% al migrar del esquema propuesto por la OECD al METR, pasando de USD 16 mil a USD 31.3 mil millones respectivamente. Esta última cifra equivale al 36% de los presupuestos que estos países destinan conjuntamente al rubro de salud pública.

Adicionalmente, al comparar estos dos mecanismos (METR y OECD), se tiene que de los diecinueve países de Latinoamérica y el Caribe (LAC) incluidos en el análisis, bajo la propuesta actual (OECD, 15%) ninguno alcanzaría un impacto superior al 10% de su recaudación tributaria de corporaciones. Eso sin considerar las restricciones de operativización de la medida, mismas que son significativas para muchos países y que se revisarán más detalladamente en la siguiente sección. Bajo una tasa similar, el sistema METR permitiría que diez de estos países logren un impacto medio (entre 10 y 25% de su recaudación tributaria de corporaciones).

Incluso en un escenario más optimista, con una tasa de 25% de impuesto mínimo global, ninguno de los países alcanzaría un impacto alto (superior al 25%) bajo el esquema de la OCDE. En comparación con la propuesta actual, el METR elevaría los resultados en catorce de los diecinueve países revisados: nueve a impacto medio y cinco a impacto alto. Los detalles de estos y otros escenarios se presentan en la tabla 1.

Tabla 1: Número de países de LAC y potencial de impacto bajo varios escenarios de impuesto mínimo global

Elaboración propia en base al estudio de Tax Justice Network

*Nota: El impacto en a las empresas se calcula como la división (porcentaje) entre la potencial recuperación de ingresos tributarios sobre las empresas y la recaudación total actual de impuestos de cada país.

Con el impuesto mínimo global a una tasa del 15%, Estados Unidos recibiría cerca de USD 83 mil millones, mientras que países en desarrollo como Perú, por ejemplo, recaudarían USD 471 millones. Es decir, el beneficio de la instauración del impuesto mínimo global con el mecanismo planteado sería 176 veces más grande para el gobierno de la Casa Blanca que la nación sudamericana, aun cuando la relación de “tamaño” (población) entre estas naciones es de solo 10 a 1. Estas estimaciones también señalan que países como Costa Rica o El Salvador accederían a cantidades incluso menos representativas: USD 97 y USD 24 millones, respectivamente.

Contexto: ¿Cómo se ve la propuesta desde una perspectiva diferente a la del G7 y la OCDE?

Es imprescindible recordar que, a pesar de los esfuerzos realizados por los países en desarrollo, varias limitaciones sistémicas hacen que su influencia real en la adopción de decisiones globales sea menor. A pesar de ser un grupo más grande —tanto numéricamente como en cuanto a la porción de la población que representan-, su participación es aún muy baja en los espacios superiores de decisión y, en los espacios en los que sí participan, generalmente lo hacen de forma más pasiva debido a falta de registros confiables y completos, a su limitada capacidad de control e implementación de las propuestas analizadas, y a la escasez de estudios formales que respalden sus posturas y experiencias. Si bien en los últimos años hubo un relativo fortalecimiento de capacidades en los organismos de control (en el caso de PED), los alcances tecnológicos, logísticos y financieros del Sur global resultan muy inferiores en comparación con los países ricos.

Es más, muchas economías en desarrollo, y países de bajos ingresos en particular, ni siquiera participan en las negociaciones ampliadas que tienen lugar en el Marco Inclusivo de la OCDE/G20, sino que están representados por entes como el Grupo Intergubernamental de los Veinticuatro (G24) y el Foro Africano de Administración Tributaria (ATAF), que coordinan las posiciones de los miembros activos en las negociaciones.

A todo lo expuesto, hay que añadirle la variable de temporalidad. Aun cuando todos los países salgan de la línea de partida al mismo tiempo, la disparidad de capacidades es crucial en la definición de ritmo al que cada país se acerque hacia la meta de implementar una tasa mínima global en sus sistemas tributarios. Hay publicaciones que plantean los beneficios asociados al «primer movimiento», es decir, a un escenario en el que solo ciertos países pueden cobrar el déficit fiscal de las empresas multinacionales. Al menos durante los primeros períodos fiscales de implementación, estos pioneros recaudarán el déficit fiscal total de sus propias multinacionales, más el proporcional del déficit fiscal de todas las multinacionales extranjeras. El agravante es que este proporcional solo considerará a quienes estén en capacidad de verificar operaciones en sus países e implementar el sistema propuesto. Las estimaciones revelan que un pionero en la Unión Europea aumentaría sus ingresos por impuestos corporativos en cerca de un 70% en relación con su recaudación actual en esta categoría. 

A pesar de las críticas generalizadas en torno al pronunciamiento del G7, su postura ya fue respaldada por la OECD y continúa empujando para garantizar que su plan obtenga el respaldo del G20. Se resalta, entonces la exclusión de los países del Sur global en cuanto a que:

• No es propia de su propósito “teórico” de fortalecer el sistema tributario de forma que se apoye a los países que más lo necesitan, en el marco de la digitalización y globalización de la economía.
• Solo incluye a empresas con facturación superior a los 750 millones de euros, cuya presencia organizacional/tributaria es baja, casi inexistente, en LAC.
• En la perspectiva de la realocación de ganancias (referida al pilar 1), aplica una perspectiva “residual”, que perpetúa la marginalización de los países más pequeños y menos desarrollados, en lugar de distribuir las ganancias globales entre todos los países de operación.
• Se enfoca únicamente en el nivel de ventas en la distribución de la tributación residual, negando las diversas formas con las que las economías en desarrollo contribuyen a la operación y generación de ganancias de estas empresas, como: albergar activos, proveer mano de obra, generar servicios de apoyo, entre otras.
• Desconoce las limitaciones del contexto y capacidades propias de nuestras economías que ponen en desventaja su potencial de implementación.
• Hace caso omiso de los niveles impositivos actuales, principalmente de los correspondientes a los países en desarrollo: si la tasa promedio global a las empresas es de alrededor de 40%, es más que legítimo solicitar una tasa mínima global de al menos 30% .

Ideas clave: 

• El proceso de desarrollo de un acuerdo sobre el impuesto mínimo global (bajo las propuestas de G7 y del Marco Inclusivo de BEPS) confirma los antecedentes de dominación de las posturas de los países más ricos aun cuando, en teoría, debería garantizar la participación efectiva de todos los países implicados.
• El mecanismo que se instaure debe ser justo e inclusivo en cuanto a la distribución de los beneficios tributarios recuperados sobre la operación de las corporaciones. Sin embargo, como está planteada la iniciativa, serán los países más poderosos los que accedan a la mayor parte de los beneficios tributarios recuperados.
• Varios países y organizaciones de la sociedad civil ya han expuesto su postura alrededor de la tasa a establecerse, con la mayoría de los pronunciamientos sugiriendo una tasa no menor al 21%.
• Una disminución de la tasa mínima global del 21% al 15% implicaría una reducción a menos de la mitad de la recuperación global de ingresos; la reducción de una tasa del 25% al 15%, dividiría la recaudación global por un factor de cinco.
• Los países más pequeños y vulnerables son, precisamente, los que tienen menor capacidad de seguimiento y control en sus sistemas tributarios, generando así una fuente importante de disparidad en influencia, monto, tiempo y eficiencia, tanto en la definición como en la implementación del esquema tal y como se plantea.
• Un esquema alternativo, METR por sus siglas en inglés, propone mejorar la distribución de la recaudación potencial con la inclusión del número de empleados y el valor de los activos que las corporaciones multinacionales tienen dentro de cada frontera, como variables para la definición del derecho proporcional de cada país sobre el impuesto a recuperar.
• En consecuencia, desde el sur global y, más específicamente, desde América Latina y el Caribe se ve con preocupación la propuesta inicial del G7, abordada también dentro del MI BEPS. Demandamos un proceso que permita la construcción de una reforma fiscal internacional verdaderamente inclusiva, justa y democrática, donde se tengan en cuenta los intereses de nuestra región.

Por lo tanto, invitamos a los no miembros del G7 del G20 del Sur Global, y especialmente de América Latina y el Caribe, para que apoyen nuestro llamado a ser responsables y ser parte de la construcción conjunta una reforma fiscal internacional verdaderamente inclusiva, justa y democrática, donde se tengan en cuenta los intereses de nuestra región.

Artículo redactado por Klelia Guerrero – Equipo de Justicia Fiscal LATINDADD / Red de Justicia Fiscal Latinoamérica

* Lea nuestra declaración sobre el Impuesto Mínimo Global en este enlace.