Derechos Especiales de Giro (DEG): Salvando la economía mundial y reforzando la recuperación en tiempos de pandemia – Un resumen de los temas clave que surgen del reciente evento de alto nivel acerca de los mecanismos de reciclaje, fondos y vehículos de los DEG
Por Bhumika Muchhala y Christopher Hope
A raíz de la crisis fiscal y de liquidez generada por la pandemia mundial en los países en desarrollo, el papel de los Derechos Especiales de Giro (DEG) ha constituido una parte importante del debate sobre la recuperación económica. Durante la crisis, los países desarrollados concentraron cerca del 80 por ciento de todos los esfuerzos fiscales, mientras que muchos países de renta baja recortaron el gasto o destinaron más fondos al reembolso de sus acreedores que al sector salud.
En los 15 meses transcurridos desde el inicio de la pandemia en marzo de 2020, las medidas multilaterales no aceleraron suficientemente los esfuerzos integrales para responder a las múltiples dimensiones de las crisis económicas y de salud en los países en desarrollo, en particular en lo referido al financiamiento y la provisión de liquidez inmediata. La distribución desigual de las vacunas y la aparición de nuevas variantes del coronavirus amenazan actualmente con prolongar la crisis, y los países en desarrollo siguen siendo los más afectados por la exacerbación de la pobreza y la desigualdad. El progreso hacia los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) para 2030 se descarriló de manera estrepitosa, más aún considerando los años o incluso décadas de retraso que varios de los países en vías de desarrollo sufren con respecto a la consecución de dichos Objetivos
En este contexto, se debatió ampliamente el posible papel de los DEG –un activo de reserva internacional emitido por el Fondo Monetario Internacional (FMI)– a la hora de responder a la crisis. Aparentemente, a finales de este año, el FMI asignará DEG a países por un valor total combinado de 650.000 millones de dólares. Sin embargo, sigue habiendo mucho debate acerca de cómo los DEG podrían apoyar la respuesta y la recuperación ante la pandemia, cómo se podrían dirigir los DEG a los países más necesitados y qué tipo de instituciones podrían establecerse para aprovechar los DEG en la respuesta a la pandemia.
Con estas preguntas en mente, un grupo de 16 organizaciones de la sociedad civil organizó un seminario web titulado DEG: Salvar la economía global y reforzar la recuperación en tiempos de pandemia el 21 de mayo de 2021. Las declaraciones de apertura fueron realizadas por Su Eminencia el Cardenal K.A. Peter Turkson, Prefecto del Dicasterio del Vaticano para la Promoción del Desarrollo Humano Integral. Los expositores incluyeron:
- Vera Songwe, Secretaria Ejecutiva de la Comisión Económica de las Naciones Unidas para África
- Jose Antonio Ocampo, ex-Ministro de Finanzas y miembro de la Junta Directiva del Banco Central de Colombia
- Daouda Sembene, miembro distinguido no residente del Centro para el Desarrollo Global y ex-Director Ejecutivo del FMI para un grupo de países africanos
- Ana Corbacho, Subdirectora del Departamento de Estrategia, Políticas y Examen del FMI
- Esteban Perez Caldentey, Jefe de la Unidad de Financiamiento para el Desarrollo, de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).
- Jayati Ghosh, Profesora de Economía de la Universidad de Massachusetts Amherst.
A continuación se presenta un resumen de los temas clave discutidos durante el evento. Una grabación de la discusión está también disponible aquí.
El propósito de los DEG
Los fondos de reserva mundial en forma de DEG son una herramienta vital para brindar un apoyo rápido e incondicional en respuesta a la pandemia mundial sin aumentar la deuda. Las organizaciones de la sociedad civil y los expertos han pedido una nueva asignación de 3 billones de dólares en DEG. A principios de este año, los miembros del FMI transmitieron un amplio apoyo para la asignación de 650.000 millones de dólares en DEG. Dichos miembros considerarán una propuesta formal en junio, mientras que la emisión ocurrirá probablemente en agosto. De esta cantidad, los países de renta baja recibirían 21.000 millones de dólares, un alivio crucial, pero lejano a los 450.000 millones de dólares en necesidades de financiación, identificadas por el FMI para intensificar la respuesta a la pandemia y acelerar el crecimiento. Asimismo, los países en desarrollo recibirían 230.000 millones de dólares, muy por debajo de las estimaciones del FMI que el año pasado situaron las necesidades de financiación de las economías emergentes en 2,5 billones de dólares.
Durante el evento, Ocampo dijo que el aspecto más positivo de los DEG es que son esencialmente reservas de divisas para los países en desarrollo, lo que les proporciona liquidez internacional. A la luz de la limitada cooperación internacional en materia de deuda y liquidez, los DEG son constructivos en respuesta a la pandemia y en pos de la recuperación de los países en desarrollo. Corbacho del FMI aclaró que los DEG impulsarán las reservas internacionales y que esto será de vital importancia al constituir un mecanismo de seguro para tiempos de crisis. La expansión de los activos de reserva fortalece también la resiliencia y la confianza financieras a nivel mundial al enviar una poderosa señal de estabilidad macroeconómica.
Corbacho continuó describiendo los usos inmediatos de los DEG en los países en desarrollo, los cuales incluyen la creación de reservas, la provisión de un respaldo financiero y la liberación de liquidez financiera para cubrir las necesidades urgentes de la balanza de pagos. La creación de liquidez adicional puede ocurrir ya sea mediante la adición de DEG a las reservas, lo cual permitiría la liberación de otras reservas en divisa extranjera, o mediante países que convierten sus DEG a monedas fuertes. Cuando los países convierten sus DEG a monedas, deben pagar una tasa de interés al FMI. Dado que la tasa de interés normativa se encuentra en un mínimo histórico del 0,05%, el uso de DEG es actualmente muy asequible. Si -o mejor dicho, cuando- los países ricos comienzan a normalizar y relajar sus políticas expansivas, las tasas de interés pueden subir, hecho que los países debieran tener en cuenta.
Sembene dijo que, si están bien calibrados y son oportunos, los DEG pueden proporcionar una liquidez útil, aunque históricamente los DEG no jugaron dicho papel. Los mecanismos de reciclaje y transfencia de DEG deben diseñarse para maximizar el impacto y el uso. Si bien la prioridad inmediata para los países en desarrollo es el acceso y la adquisición de vacunas, existen otras prioridades que no deben olvidarse, como la sostenibilidad de la deuda y el cambio climático. Los gobiernos del Sur Global necesitan recursos financieros para impulsar la recuperación económica, contrarrestar la desigualdad de ingresos y riqueza y abordar asimismo, el aumento de la pobreza.
Reciclaje de DEG de países ricos
La principal inequidad en la asignación de DEG se relaciona con el hecho de que éstos se distribuyen de acuerdo con las cuotas del FMI, o mediante cuotas de contribución financiera, en lugar de en función de las necesidades de los países. Como resultado, más del 60% de los DEG son destinados a un puñado de países ricos, mientras que los países en desarrollo con mayores necesidades reciben una porción menor.
En respuesta, los miembros del FMI pidieron a la institución que explorara mecanismos para que los miembros ricos transfirieran voluntariamente DEG a los países vulnerables. Así, diferentes partes interesadas propusieron una serie de formas para tales mecanismos, las cuales no son mutuamente excluyentes. Por ejemplo: contribuir al Fondo Fiduciario para el Crecimiento y la Lucha contra la Pobreza; financiar el alivio de la deuda ampliado a través del Fondo Fiduciario para Alivio y Contención de Catástrofes; fortalecer la capacidad financiera de las instituciones financieras multilaterales o regionales; y la creación de nuevos vehículos –como el Fondo de Liquidez y Sostenibilidad, vehículos de financiamiento de vacunas o el Fondo de Ayuda Económica Covid-19. La pregunta clave es ¿cómo puede el diseño de mecanismos de reciclaje de DEG maximizar los impactos positivos para todos los países que necesitan apoyo y evitar daños al mismo tiempo?
Según Pérez Caldentey, de la CEPAL, el reciclaje de DEG debe incluir de manera proactiva a los países de renta media (PRM). A pesar de albergar a más del 75% de la población mundial, incluir a la mayoría de los pobres del mundo y representar casi el 96% de la deuda externa de todos los países en desarrollo (excepto China e India), hasta ahora no se ha concedido a los PRM el acceso al alivio de la deuda del G20. La reasignación, enfatizó, también debe usarse como una forma de impulsar la capacidad crediticia de las instituciones financieras regionales y los bancos regionales, como el FLAR (Fondo Latinoamericano de Reservas) y el Banco Central del Caribe Oriental, entre otros.
Ocampo enfatizó que los DEG deben prestarse a países de renta baja y de renta media sin condicionalidad y prestando atención en lo que se refiere a cómo gastar exactamente los DEG. Para Corbacho en el FMI, la pregunta central consistente en determinar cómo los mecanismos de reciclaje de DEG pueden complementar y satisfacer las necesidades de reservas mundiales. El FMI requiere un amplio apoyo de sus miembros, enfatizó, ya que el proceso de reasignación solo podrá ser efectivo una vez que el Directorio Ejecutivo del FMI dé su aprobación.
Donación de DEG
La sociedad civil y muchos otros responsables políticos y académicos han subrayado la importancia de mantener las propiedades inherentemente benignas de los DEG, las cuales consisten en no generar deuda y ser incondicionales. La mejor forma de mantener estas propiedades sería mediante donaciones directas de DEG de países ricos a países en desarrollo. Sin embargo, Ocampo advirtió que tales donaciones no son fáciles, ya que el país donante tendría que pagar intereses sobre los DEG donados al Fondo. Como enfoque a largo plazo para superar este obstáculo, Ocampo propuso que este interés se pague con cargo al presupuesto general del FMI, aunque reconoció que es poco probable que esto ocurra con dicha asignación.
Corbacho reiteró el punto, señalando que los costos de intereses serían asumidos permanentemente por el país donante. Por eso tendría más sentido que los países miembros ricos presten sus DEG en lugar de donarlos. Por otro lado, Ghosh respondió que las implicaciones presupuestarias de pagar este interés para los países del G7 son menores. En ese sentido, el problema consistiría en convencer a los gobiernos de los países ricos para que acepten las donaciones.
Préstamos de DEG
Según se informa, el FMI está considerando su mecanismo de préstamos del Fondo Fiduciario para el Crecimiento y la Lucha contra la Pobreza (FFCLP) como una herramienta central de reciclaje de DEG. Sin embargo, muchos defensores de la sociedad civil están preocupados por los préstamos FFCLP y varias de estas preocupaciones fueron mencionadas por los expositores. Actualmente, el servicio FFCLP solo es accesible para los países de renta baja, pero como señaló Ocampo debería ser accesible para todos los países en desarrollo que lo necesiten. Las condicionalidades asociadas a dichos préstamos, muchas de las cuales promueven medidas de consolidación fiscal, deberían eliminarse, ya que como argumentó Ghosh, al igual que el plan de alivio de la deuda del Fondo para los países de renta baja, el Fondo Fiduciario para Alivio y Contención de Catástrofes (FFACC) es incondicional.
Ghosh subrayó que, si bien el FFCLP puede proporcionar la liquidez necesaria, el énfasis dentro de los préstamos FFCLP de recortar el gasto fiscal debería ser inaceptable en el reciclaje de DEG. Ghosh señaló que, si bien el liderazgo y la administración del FMI han hecho declaraciones acerca de que el financiamiento de la Covid no debería ser condicional, este punto aún no se ha incorporado en las líneas de crédito del Fondo.
Uso de los DEG por parte de los países
Corbacho comentó que los DEG son un activo de reserva incondicional que se encuentra en los balances de los bancos centrales de los países y que éstos son libres de usarlos según su mejor criterio. Es tarea del FMI asesorar a los países sobre cómo utilizar los DEG de forma transparente y cómo fomentar la recuperación y la resiliencia a largo plazo. Pero, en sus propias palabras, «depende de los miembros decidir cómo utilizarán la asignación de DEG», una decisión “según su mejor criterio”.
Fondos de Vacunas
Songwe enfatizó que la prioridad para el continente africano es el acceso y la distribución de vacunas. Asimismo, además de complementar el FFCLP, los DEG deberían prestarse para crear un fondo de vacunas, argumentó Songwe. Si bien la primera prioridad era lograr que más países y empresas produzcan la vacuna, después de dicha producción, el problema para los países en desarrollo es la asequibilidad de la vacuna. Ghosh declaró que los DEG deben reciclarse específicamente en el Acelerador de acceso a las herramientas contra la Covid-19 (Acelerador ACT) de la Organización Mundial de la Salud, que aborda suministros de diagnóstico, equipos de protección personal y necesidades médicas, entre otras áreas.
Corbacho reiteró que, en última instancia, depende de los países miembros del FMI decidir cómo emplear los DEG no utilizados. La canalización de DEG para fines específicos, como vacunas y cambio climático, ya sea a través de otro fideicomiso o de vehículos para fines especiales (SPV), necesitará acreedores dispuestos, además de satisfacer ciertos criterios, como la adicionalidad y complementariedad de los nuevos fideicomisos con relación a las herramientas existentes del FMI.
Un fondo fuera del FMI
Sembene dijo que, si bien el FMI es importante, no es la única institución y proceso mediante el cual se pueden reciclar los DEG. ¿Los bancos multilaterales de desarrollo (BMD) y los mecanismos dentro de estas instituciones deberían jugar algún rol, de manera que los recursos de DEG puedan aprovecharse para su uso a largo plazo? Sembene señaló que un mecanismo de reciclaje de DEG que debiera ponerse sobre la mesa es el de représtamo a través de SPV, que se constituyen en tenedores aún no prescritos de DEG. Esto requeriría que el FMI decida designar nuevos tenedores prescritos de DEG. También hizo hincapié en que un área clave en la que las conversaciones sobre el reciclaje de DEG aún no se ha centrado demasiado está relacionada con el papel de los DEG en la reducción de la carga de la deuda en los países en desarrollo.
Mecanismo de liquidez y sostenibilidad
Hubo un debate dentro del panel sobre el valor de usar DEG para contribuir a un Fondo de Liquidez y Sostenibilidad (FLS) para África propuesto por UNECA. El FLS movilizaría financiamiento privado para los ODS a través de mecanismos como los bonos ODS Covid-19. Según la Comisión Económica para África (ECA), el FLS sería financiado mediante la asistencia oficial para el desarrollo, los bancos multilaterales de desarrollo y/o los bancos centrales de los miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). El FLS es una respuesta al contexto africano de deuda soberana, donde los países a menudo tienen que pagar tasas de interés -a menudo denominadas ‘primas africanas’- más altas que los países no africanos con fundamentos macroeconómicos similares, considerando que el mecanismo espera remodelar las percepciones erróneas riesgo crediticio para los soberanos africanos.
Como Vera Songwe de la ECA mencionó anteriormente en un artículo del Financial Times de junio de 2020, «África necesita su propio mercado de repos, […] que atraería a una nueva clase de inversionistas y reduciría los altos costos de endeudamiento que enfrentan las naciones africanas debido a las antiguas percepciones obstinadas que las consideran especialmente riesgosas». El FLS «basado en facilidades de mercado existentes y de uso común en Europa y los Estados Unidos […] ayudaría a reducir los costos de los préstamos para los gobiernos africanos, al proporcionar incentivos para que el sector privado incremente sus inversiones de cartera en el continente».
A Ghosh le preocupaban este tipo de facilidades para África. Señaló que, si bien era bueno apalancar recursos existentes para obtener financiamiento adicional, el diseño del FLS significaba que esto era procíclico, dependiente del comportamiento del mercado y que conduciría a una pérdida de las políticas domésticas monetaria y fiscal. Ghosh señaló la experiencia de los países de renta media en Asia, que se habían abierto a los mercados de bonos en las últimas décadas y habían experimentado pérdidas netas.
Songwe respondió que el FLS no era procíclico y que su función consistía en corregir las distorsiones del mercado. El FLS es necesario porque África aún no ha profundizado sus mercados de capital, lo que significa que actualmente tiene que pedir prestado a tasas elevadas.
Se puede encontrar una discusión más amplia sobre el FLS y sus limitaciones en el informe Eurodad: «El mecanismo de liquidez y sostenibilidad para los bonos soberanos africanos: ¿quién se beneficia?» (The Liquidity and Sustainability Facility for African sovereign bonds: who benefits?)
Reformas a largo plazo para maximizar los beneficios de los DEG
Una corriente subyacente durante el evento estuvo compuesta por una variedad de voces que pedían una reformulación más ambiciosa acerca de cómo utilizar los DEG para apoyar a los países en desarrollo. Ocampo identificó tres soluciones a largo plazo. En primer lugar, eliminar la doble contabilidad de los DEG – contabilizados tanto como activos, que como pasivos– dentro de la cuenta de DEG del FMI y su cuenta de recursos generales. De esta manera, los DEG que se hubieran emitido pero que no se hubieran utilizado por los estados podrían ser utilizados por el FMI para financiar sus productos. Esta, para Ocampo, fue la reforma potencial más importante. Su segunda propuesta fue cambiar la fórmula de distribución de las cuotas del FMI para que se tenga en cuenta la necesidad de reservas extranjeras. Esto llevaría a que se asignaran más DEG a países de renta baja y renta media. Y la tercera propuesta consistía en permitir el uso privado de los DEG. Si bien estas opciones pueden hacer dar cuenta de un avance para que los DEG logren su propósito de ayudar a los países necesitados, todas requieren cambios en el Convenio Constitutivo del FMI, el cual limita todas estas opciones actualmente.
De manera similar, Ghosh argumentó que debería haber mecanismos automáticos dentro del FMI que permitan seguir emitiendo DEG a lo largo del tiempo y que deberíamos pensar en formas razonables de reasignar los DEG para respaldar los bienes públicos mundiales. Hoy hablamos de la pandemia; en el futuro será el cambio climático. Necesitamos fideicomisos públicos transfronterizos para garantizar cierto grado de resiliencia económica, pero éstos no pueden basarse en las facilidades de représtamo del FMI que son necesariamente condicionales.
Todos pensamos dentro de las limitaciones de lo que es posible en este momento, pero en última instancia, este no es el momento para continuar haciendo las cosas como de costumbre. Necesitamos repensar y dejar de lado esas limitaciones, si queremos hacer algo para abordar los desafíos masivos que enfrenta la economía global en la actualidad.
