La reforma de la tributación de las multinacionales es uno de los temas principales de la reunión de los Ministros de Finanzas del G20 en Fukuoka, Japón, los días 8 y 9 de junio, en la que se esperaba que se aprobara el plan de trabajo adoptado por 129 países a finales de mayo en París.
Reunidos en el marco inclusivo de la OCDE, estos 129 países publicaron un “Programa de trabajo para alcanzar un consenso sobre los retos fiscales derivados de la digitalización de la economía”. El documento propone una serie de opciones, que van desde pequeños ajustes en el actual sistema hasta propuestas radicales que podrían conducir a una reasignación significativa de los derechos fiscales y a la introducción de un tipo impositivo efectivo mínimo global para las empresas.
El proceso de negociación se encuentra ahora en una encrucijada: puede seguir jugando hasta el límite con un sistema inadecuado diseñado para el siglo pasado o poner en marcha una arquitectura fiscal internacional sostenible. La Comisión Independiente para la Reforma de la Fiscalidad Corporativa Internacional (ICRICT) considera que se trata de una oportunidad para avanzar hacia un sistema tributario internacional sencillo, eficiente y justo.
¿Por qué está fallando el sistema actual?
El sistema actual se basa en una ficción: considera que las distintas filiales de las multinacionales son independientes entre sí. Esto ha alentado a las multinacionales a crear estructuras complejas de evasión fiscal, colocando a las filiales en lugares donde puedan eludir impuestos. La lógica de esta manipulación es simple: en los países con impuestos elevados, sean desarrollados o en desarrollo, declaran beneficios bajos, por ejemplo, mediante el uso de deudas excesivas y deducciones por el derecho a utilizar bienes intangibles.
Este sistema permite a las multinacionales asignar legalmente sus beneficios en jurisdicciones o paraísos fiscales con tipos impositivos bajos y, como resultado, casi no pagar impuestos. El economista Gabriel Zucman, miembro del ICRICT, estima que, en todo el mundo, más del 40% de los beneficios obtenidos por las multinacionales se desplazan artificialmente a estos territorios. Estos problemas se han visto agravados por la digitalización de la economía debido a la capacidad que ofrece a las empresas de tener una cuota de mercado significativa en un país sin presencia física.
¿Por qué nos enfrentamos a una oportunidad única para reformar este sistema?
En 2012, el G20 (el grupo de los 20 países más industrializados del mundo) pidió a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) que trabajara en la reforma del sistema internacional del impuesto de sociedades. De ahí surgió la iniciativa sobre “Erosión de la base y transferencia de beneficios”, más conocida como “BEPS”, según su sigla en ingles. En 2015, la OCDE dio a conocer una serie de reformas. El proceso sólo se abrió entonces a los países no pertenecientes al G20, incluidos los países en desarrollo, para formar el llamado “marco inclusivo” (“Inclusive Framework”), con hoy en día un total de 129 naciones.
El proceso “BEPS” ha permitido poner en marcha soluciones útiles para luchar contra los mecanismos más chocantes de elisión fiscal. Pero el proyecto no abordó el problema central: las empresas siempre pueden trasladar sus beneficios a donde quieran para aprovechar los tipos impositivos muy bajos (o nulos) que ofrecen muchas jurisdicciones.
La incapacidad de la OCDE para abordar la cuestión de los precios de transferencia ha dado lugar a una serie de medidas unilaterales que han allanado el camino para una nueva ronda de negociaciones, denominada “BEPS 2.0”, que se llevan a cabo en el marco del Marco inclusivo de la OCDE.
¿Cuál es este nuevo “plan de trabajo” del marco inclusivo de la OCDE?
El plan de trabajo del marco inclusivo de la OCDE identificó dos pilares para las negociaciones:
– Pilar 1: Reasignación de los derechos tributarios
La OCDE tiene previsto asignar más derechos fiscales a los países en los que se consumen los productos y servicios de una empresa y en los que residen sus usuarios digitales. Estas reformas podrían significar que muchos países podrán gravar por primera vez a las grandes empresas -incluidos los grandes gigantes de la tecnología- en función de los beneficios que generen en sus países.
– Pilar 2: Introducción de un impuesto mínimo global
La OCDE desea introducir un tipo impositivo efectivo mínimo global para garantizar que todos los beneficios de las empresas se graven a un nivel mínimo. Al adherirse al impuesto mínimo, todos los países, incluidos los países en desarrollo, perderán el derecho a ofrecer incentivos fiscales. Sin embargo, esto debe considerarse un paso adelante positivo, ya que los estudios han demostrado que los incentivos fiscales son redundantes para atraer la inversión, mientras que la falta de ingresos fiscales reduce las oportunidades de gasto público para financiar la infraestructura y los servicios públicos.
Además, el sistema actual permite a las multinacionales presionar a los países para que se enfrenten entre sí en una carrera hacia abajo. Esta competencia fiscal perjudicial entre países es responsable del colapso de los tipos del impuesto de sociedades en 94 países, del 28,6% en 2000 al 21,4% en 2018. El impacto en las finanzas públicas es aún más preocupante en los países en desarrollo, donde el impuesto sobre la renta de las empresas es una fuente clave de ingresos y representa en promedio el 15,3% del total de los ingresos fiscales en África y el 15,4% en América Latina y el Caribe, frente al 9% en la OCDE.
¿Qué piensa el ICRICT?
Como Comisión Independiente, desde el comienzo del proceso del proceso BEPS, hemos instado a los gobiernos a considerar a las multinacionales como empresas únicas, no como una miríada de subsidiarias artificialmente independientes. Para el ICRICT, la asignación de los beneficios globales y de los impuestos resultantes debería depender de una clave de asignación basada en varios factores como las ventas, el empleo y los recursos utilizados. La Comisión también ha apoyado un tipo mínimo efectivo global del impuesto de sociedades.
Por ello, acogemos hoy con satisfacción el plan de trabajo del Marco inclusivo OCDE/G20, en particular el reconocimiento en ese documento de que “un número cada vez mayor de jurisdicciones no están satisfechas con los resultados fiscales del actual sistema fiscal internacional y que esta insatisfacción ha creado un imperativo político para actuar”.
Creemos que esta es una oportunidad para pasar a un sistema fiscal internacional sencillo, eficaz y justo.
Simple y eficaz
Algunas de las propuestas del Pilar I introducen la idea de una clave de distribución para distribuir los beneficios globales de las multinacionales entre los países. Este es un paso positivo, ya que reconoce la naturaleza unitaria de las multinacionales. Esto nos llevaría a un sistema más transparente, más fácil de aplicar y de cumplir.
Justo
Las negociaciones en curso en el marco del primer pilar conducirán a cambios en la distribución actual de los derechos fiscales. El sistema actual ha puesto sistemáticamente en desventaja a los países no miembros de la OCDE, que no son el hogar de la mayoría de las multinacionales. Varios países en desarrollo son miembros del Marco inclusivo, por lo que es imperativo que los resultados de los debates sobre la redistribución de los derechos fiscales reflejen las necesidades de los países en desarrollo.
Es probable que los países en desarrollo se beneficien del primer pilar, mientras que el segundo pilar beneficiará probablemente a los países ricos, de donde procede la mayoría de las empresas multinacionales. Por eso es importante encontrar una solución que combine los dos pilares.
La propuesta del Grupo Internacional de los 24 (G-24) sobre Asuntos Monetarios Internacionales y Desarrollo es la única que han presentado los países en desarrollo, y todas las demás propuestas proceden de los Estados miembros de la OCDE.
Una reforma a expensas de los países en desarrollo sería incompatible con los esfuerzos de la comunidad internacional para financiar el desarrollo y alcanzar los objetivos de desarrollo sostenible, por lo que es esencial que los gobiernos representados en el Marco inclusivo y en la OCDE tengan en cuenta las demandas de los países en desarrollo y los impactos distributivos de este nuevo sistema antes de llegar a un consenso.
¿Cuáles son los próximos pasos?
Se espera que los Ministros de Finanzas del G20 aprueben formalmente el programa de trabajo en su reunión de Japón de los días 8 y 9 de junio. La OCDE se propone presentar las principales líneas del acuerdo final en enero de 2020 para su aprobación por los líderes del G20 en una cumbre que se celebrará en Arabia Saudí en noviembre de 2020.
