Marcel Ramírez *
El Perú se ha caracterizado por mostrar históricamente déficits fiscales persistentes, nuestros gastos fiscales han sido casi siempre superiores a nuestros ingresos; entre 1970 y 2016, sólo en seis años los ingresos superaron a los gastos, es decir se tuvo superávit (convencional). Aunque el déficit fiscal promedio del período 1990-2016 ha disminuido drásticamente respecto a décadas anteriores (-2,3% del PBI comparado con -7,5% en el período 1970-1990), aún no hemos aprendido a generar recursos fiscales que financien sostenidamente nuestros gastos y esa es nuestra mayor restricción hacia el desarrollo, debido a los vaivenes cíclicos de nuestra economía.
Aunque el déficit no es un problema en sí mismo, sí lo es cómo se financia; una “buena” política fiscal debe permitir un equilibrio sostenible en el mediano y largo plazo, financiado principalmente a través de ingresos tributarios permanentes. Sin embargo, la escasa institucionalidad de la política tributaria de nuestro país confunde su objetivo y enfatiza erróneamente la necesidad de incrementar la recaudación o la presión tributaria sin entender que más importante es la calidad de los ingresos en términos de eficiencia y equidad, así como la sostenibilidad del equilibrio fiscal y su impacto redistributivo sobre el bienestar de la población.
El objetivo equivocado ha generado estrategias cortoplacistas en contra de una reducción sostenible del déficit fiscal: i) nuestros ingresos fiscales permanentes no se han incrementado significativamente; la presión tributaria del 2018 fue cercana a aquella que alcanzamos en el 2003, ii) la base tributaria es reducida debido a los incentivos tributarios vigentes y el elevado incumplimiento tributario (36% en IGV y 58% en Impuesto a la Renta); iii) no existe una real “rendición de cuentas” o “accountability” que fortalezca un correcto “Pacto Fiscal”; y iv) existe una distorsionada concepción de la tributación como fuente de recursos fiscales y no como un medio para alcanzar objetivos de desarrollo.
La tributación y el Pacto Fiscal
La tributación es, como lo afirma la OCDE, un medio para fortalecer la construcción de un Estado y una sana relación con la ciudadanía (state building). Está claro que en el Perú se ha roto ese pacto; el aporte o sacrificio que los ciudadanos asumen al cumplir con el sistema tributario vigente no tiene el retorno esperado en términos de servicios del Estado (en cantidad y calidad).
¿Es posible diseñar un pacto como el descrito? En el 2007, Uruguay implementó una reforma tributaria comprensiva basada en la evaluación de los principios de tributación de suficiencia, eficiencia, equidad y simplicidad. No buscó incrementar los ingresos en el corto plazo, sino cambiar la estructura de la tributación a una más equitativa, con el fin de reducir las tasas de impuestos en el mediano plazo; fortalecer la “cohesión social”. En el 2011, la República Dominicana definió la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 (Ley N° 1-12) y estableció la “…necesidad de que las fuerzas políticas, económicas y sociales arriben a un pacto fiscal orientado a financiar el desarrollo sostenible y garantizar, la sostenibilidad fiscal a largo plazo, mediante el apoyo sostenido a un proceso de reestructuración fiscal integral…”.tributacion-peru
Razonabilidad de los Incentivos Tributarios
La permanente necesidad de implementar políticas que promuevan actividades económicas como la Investigación+Desarrollo+Innovación (I+D+I), la industria cinematográfica y el audiovisual (Proyecto de Ley No. 02987), entre otras, demuestran que se suele recurrir a mecanismos tributarios para generar los incentivos necesarios para lograr dichos fines. Sin embargo, se debe evitar generar incentivos que no se asocien estrechamente con los resultados que el Estado desea lograr. Y se deberán identificar claramente los costos (cuantificables y no cuantificables) que el Estado asume para lograrlos.
Recomendaciones
En ese sentido, el MEF debe implementar con urgencia metodologías formales que midan: i) el impacto (distorsiones) de la tributación sobre la economía, ii) el correcto beneficio/costo de los instrumentos tributarios existentes, más allá del conocido “gasto tributario”, iii) los determinantes económicos y sociales del incumplimiento tributario con el fin de reducirlo, iv) cuán equitativo, eficiente y simple es el sistema a fin de evaluar posibles reformas. Todo esto permitirá (re)construir un Pacto Fiscal que redefina la relación entre el Estado y la ciudadanía y que propicie sostenibilidad fiscal sobre la base de un concepto real de “rendición de cuentas” y solidaridad.
Conjuntamente a una estrategia comunicacional que convierta a los ciudadanos en aliados de este pacto. Esto debe verse como la oportunidad para reconstruir el sentido de Estado-ciudadanía y así fortalecer la política fiscal en el Perú, esencial para viabilizar los objetivos de desarrollo sostenible formulados en un Plan Estratégico de Desarrollo Nacional. El MEF tiene ahora la oportunidad de recuperar la institucionalidad de nuestra política fiscal, concediendo un rol más activo al Consejo Fiscal a fin que sirva de contrapeso técnico y así fortalecer el rol rector de la política fiscal con credibilidad, predictibilidad y rendición de cuentas; los peruanos de hoy y del futuro lo necesitamos.
* Docente de la Universidad Continental del Programa de Especialización en Planeamiento y Gestión por Resultados
