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Países se endeudan y acuden al sector privado por reducción de Ayuda Oficial al Desarrollo

LA DISCUSION GLOBAL SOBRE EL FINANCIAMIENTO DEL DESARROLLO

Patricia Miranda *

Las necesidades de los denominados países en desarrollo son múltiples y el factor del financiamiento es cada vez más complejo a la hora de encarar proyectos y programas que les permitan avanzar hacia los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).

En los últimos meses se han dado varios espacios de análisis y compromisos respecto a las posibilidades de financiamiento y, en suma, el panorama no es alentador, la ayuda oficial se reduce, no se viabiliza la movilización de recursos fiscales y entonces los países tienen que acudir al endeudamiento o a atraer inversiones del sector privado. 

La ayuda oficial se reduce
La más reciente información de la OECD[1] publicada en abril de 2018 muestra que la Ayuda Oficial para el Desarrollo (AOD), definida como donaciones y créditos concesionales otorgados por los países desarrollados a los países en desarrollo, se ha reducido en 0.6% entre el 2016 y 2017. Esta reducción también se nota en la imposibilidad de alcanzar el porcentaje históricamente comprometido del 0.7% del PNB (Producto Nacional Bruto), mismo que había alcanzado el 0.32% y el 2017 se redujo a 0.31%. Esta información también destaca que menos recursos se estarían destinando a la migración en los países donantes y mayores recursos a los países más pobres.

La ayuda oficial para el desarrollo nació como un factor clave de los compromisos asumidos por los países desarrollados, para promover el desarrollo y bienestar social y económico. Esta tendría que haber sido una fuente importante de recursos para el logro de los pasados Objetivos de Desarrollo del Milenio y, ante el panorama actual, no será el factor determinante para alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

América Latina recibe el 7% de toda la AOD, por debajo de África que recibe el 34% y Asia el 26%. La pobreza y desigualdad siguen latentes en nuestra región, y estos recursos son de todas maneras importantes para nuestro desarrollo. Sin embargo, ante la cada vez más evidente falta de compromisos para el financiamiento de los ODS, estos recursos se están utilizando inclusive para apalancar recursos del sector privado, restando así fondos que originalmente eran destinados de forma directa a los países receptores.

Creciente deuda, UNCTAD Vs. FMI (luz roja Vs. luz naranja)
Es preocupante el crecimiento del endeudamiento en países de la región, según el último informe de la CEPAL, la deuda en América Latina alcanzó el 2017 el 38.4% del PIB, ligeramente superior al nivel del 2016. El endeudamiento en la región se ha caracterizado el 2017 por la emisión de bonos soberanos; de 18 países que contempla ese informe, 17 han emitido deuda, dejando a Haití como la excepción. Según este informe, Brasil sigue siendo el país que tiene el mayor nivel de deuda pública, con un 74,0% del PIB, seguido por Argentina, con un 53,7%, y Costa Rica, con un 48,8%. En el otro extremo se encuentra Perú, con un 21,5% del PIB (el menor nivel de endeudamiento público de la región según este informe), seguido de Paraguay, con un 21,9%, y de Guatemala, con un 23,5%.[2]

La preocupación por el endeudamiento es prácticamente generalizada, en distintos ámbitos y espacios, desde organizaciones de sociedad civil hasta organismos internacionales. La diferencia está en las distintas miradas sobre la gravedad de la situación. Por ejemplo, donde el FMI ve una luz naranja la UNCTAD ve una luz roja.

Según un artículo de UNCTAD[3], “en los últimos 27 años, cada mes de octubre, el FMI ha proyectado un promedio de cinco economías que se contraerían el siguiente año. En la práctica, un promedio de 26 países se han contraído. Esto sugiere que los seis países que el FMI considera podrían entrar en recesión el 2018, podrían ser en realidad 31”.

Para el FMI, el endeudamiento de los países en mayor riesgo, aquéllos de ingreso bajo, puede llevar a encender una luz naranja, pero no roja. Las proyecciones del FMI pueden llegar a ser optimistas respecto al grado de cumplimiento de los grandes ajustes fiscales comprometidos por los países para reducir el déficit, que finalmente no pueden ser concretados por los impactos sociales que conllevan, lo que termina agravando la situación de la deuda; además de otros factores externos que también tienen un impacto, como la variación en los precios de las materias primas, el incremento de las tasas de interés y la depreciación de monedas frente del dólar.

Para UNCTAD, la situación es más preocupante y considera que es momento de encender la luz roja, sobre todo para los países que están cerca de un problema de endeudamiento o ya están en default (incapacidad de pagar su deuda). Considera que los sesgos y parcialidad de los actuales Análisis de Sostenibilidad de Deuda, más aun en un contexto de esfuerzo para lograr los ODS, no permiten una adecuada evaluación para prevenir de un default a tiempo.

Adicionalmente, un nuevo contexto de la deuda con una deuda del sector privado que va en ascenso (en América Latina se acerca cada vez más a la deuda pública externa) y una diversidad de acreedores e inversionistas, hace más complejo el panorama frente a una posible necesidad de reestructuración de la deuda que, en las condiciones actuales, está lejos de ser oportuna, justa, transparente e imparcial.

El Banco Mundial crece para dar más créditos, sobre todo al sector privado
El Banco Mundial (BM) anunció en sus pasadas reuniones de primavera el incremento de su capital por $us 13.000 millones, un paquete aprobado por sus accionistas y que está compuesto por $us 7.500 millones en capital pagado para el BIRF (Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento), la ventanilla orientada a otorgar créditos generalmente no concesionales a países de ingreso medio; y $us 5.500 millones en capital pagado para la Corporación Financiera Internacional (CFI), la ventanilla de créditos orientados al sector privado.

Esta importante inyección de capital permite subir la participación de China en el capital accionario del Banco de 4.68% a 6.01%, aunque Estados Unidos sigue teniendo la mayor porción con 16.77%, manteniéndose prácticamente sin cambios la vigente estructura de poder en la gobernanza del Banco.

Como parte del acuerdo, el BM debe encarar una serie de medidas de eficiencia, que implican también una revisión de su alta escala salarial y la asignación de los recursos a determinados países y sectores.

El 70% del incremento en BIRF sería destinado a priorizar créditos a países de ingreso medio bajo. Son 5 los países de América Latina que se encuentran en esa categoría, Bolivia, El Salvador, Guatemala. Honduras y Nicaragua. El 35% del incremento del CFI deberá ser destinado a proyectos ambientales y hasta el 40% en países AIF (países de ingreso bajo y en algunos casos de ingreso medio bajo).

En el caso de IFC, su mayor incremento fue el año 1992 con $us 1.000 millones, por lo tanto, el capital adicional aprobado este año es como cinco veces más y es una muestra del apoyo que se le dará al financiamiento hacia el sector privado, justificado por la capacidad que CFI tiene para apalancar cuatro veces los recursos que invierte.

Este gran apoyo a financiar el sector privado es parte de la estrategia de Maximización del Financiamiento para el Desarrollo del BM y FMI, conocido también como el enfoque de “cascada”. Este consiste en maximizar los recursos de un país a través del apalancamiento de financiamiento del sector privado.

El razonamiento utilizado es evaluar si un determinado proyecto es viable para ser financiado a través del sector privado para ir buscando las alternativas a fin de hacerlo efectivamente viable:

Cuando se presenta un proyecto[1], se pregunta: “Es posible financiarlo con recursos del sector privado sin incurrir en deuda o pasivos contingentes?

·         Si la respuesta es SI, se promueve ese financiamiento privado

·         Si la respuesta es NO, se identifica el por qué:

o   Vacíos o debilidades en las políticas o en las normativas? Si es así, propiciar el apoyo al Banco Mundial para reformas en las políticas y en la regulación hacia un mejor entorno para el sector privado.

o   Riesgos? Si es así, evaluar los riesgos y valorar si los instrumentos del BM pueden abordarlos, como ser el apalancamiento de recursos privados con recursos públicos, financiamiento concesional o financiamiento combinado (blended finance).

Si la conclusión es que no es viable de todas maneras, entonces optar por la alternativa de financiar el proyecto con recursos públicos, que son escasos.

Esto significa que el enfoque cascada busca primero movilizar recursos de fuentes comerciales, y realizar reformas cuando sea necesario para corregir las fallas del mercado y otras restricciones a las inversiones del sector privado en el ámbito nacional y sectorial. Cuando los riesgos sigan siendo elevados, la prioridad será la aplicación de garantías y de instrumentos de riesgo compartido. Sólo en el caso de que las soluciones del mercado no sean posibles mediante la reforma del sector y la mitigación del riesgo, se aplicarían los recursos oficiales y públicos.

Este enfoque asume que en cada parte de la cascada se va reduciendo y eliminando el riesgo, a fin de atraer a la inversión privada, sin embargo, si los riesgos son tan grandes que necesitan reformas y una serie de instrumentos, estos no desaparecen, sino son transferidos al sector público, y en última instancia a los contribuyentes o usuarios de esos bienes o servicios. Adicionalmente, este enfoque aborda los riesgos del financiamiento, pero no así los otros riesgos como ser los ambientales, sociales, y de derechos humanos.

El G20 apuesta a apalancar recursos del sector privado para el desarrollo
El G20, con la presidencia de Argentina este año, también promueve el desarrollo a través del financiamiento del sector privado, como ser las alianzas público privadas. Para reducir la brecha de infraestructura en países en el mundo, el planteamiento este año es atraer el capital privado que es amplio y está en búsqueda de inversiones de largo plazo, a través de convertir a la infraestructura en una “clase de activo”, es decir que un proyecto pueda ser traducido en bonos transables en el mercado de capitales.

El G20 planea una Hoja de Ruta[4] dirigida a eliminar las barreras comunes hacia la implementación de una infraestructura como un activo, como por ejemplo identificando la heterogeneidad de los activos de infraestructura, la falta de una masa crítica de proyectos “financiables” y la insuficiencia de datos para monitorear el desempeño de esos activos. Esta implementación se enfocará en una mayor estandarización con pilares hacia una mejora en el desarrollo de proyectos (estandarización de contratos y financiera, elaboración de proyectos y mejorando la información) y la mejora en el entorno para las inversiones (ingeniería financiera, asignación y mitigación del riesgo, marcos regulatorios y mercados de capital, calidad de la infraestructura).

Adicionalmente, cada proyecto de infraestructura susceptible de convertirse en una clase de activo tendrá su propia calificación de riesgo, para emitir títulos plausibles a ser comercializado. Esta será una calificación adicional a la de su país, pero es de esperarse que proyectos países con una calificación de riesgo con grado especulativo, o cerca de estarlo, tengan un mayor costo para “mitigar” los riesgos del mismo.

Nuevamente, esta propuesta está centrada en la atracción de capital privado y en reducir los riesgos financieros para esas inversiones, pero aún falta dirigirse a los otros riesgos, como los ambientales, sociales y de derechos humanos, cuyo resarcimiento puede implicar un mayor costo en el largo plazo.

No cabe duda que la infraestructura es importante en nuestros países, pero esta debe ser bien ejecutada, enmarcarse en los planes de desarrollo, ir acompañada de iniciativas que promuevan la producción local, el cuidado el medio ambiente y del bienestar de la población y sobre todo el respeto de los derechos humanos. La falta de transparencia y los casos de corrupción son otros aspectos de preocupación que giran alrededor de este tipo de proyectos.

La inversión privada en infraestructura pública es escasa, precisamente por los riesgos que conlleva y porque no siempre es rentable, de manera que una clase de activo con este origen puede ser una fuente cara de financiamiento, con altas tasas de retorno.

Esta propuesta es de alta escala, es decir, orientada a movilizar entre los $us 80.000 y $us 100.000 billones que se calcula están en manos de un sector privado que está buscando opciones para invertirlos. Por tanto, es probable que sean grandes proyectos de infraestructura los susceptibles de convertirse en activos que puedan atraer a los grandes capitales. El énfasis en estas iniciativas puede estar dejando de lado aspectos clave en nuestros países, como la promoción de las MiPyMes.

Por otro lado, los grandes capitales pueden tener más atracción por moverse en jurisdicciones off-shore, pueden ser flujos financieros ilícitos y, sin una adecuada regulación, nuestros próximos proyectos de infraestructura podrían estar financiado estas actividades y además pagándoles una alta rentabilidad.

“No dejar a nadie atrás”
Este es el lema del Foro de Financiamiento para el Desarrollo de las Naciones Unidas, en el marco del cumplimiento de la Agenda 2030, que entre uno de sus objetivos se plantea erradicar la pobreza en todas sus formas.

En abril se reunieron los países de la ONU para analizar el avance en los compromisos asumidos para financiar esta agenda de desarrollo y los resultados muestran que los avances aún son muy débiles.

Todos los temas de este artículo son tratados en estas reuniones, prácticamente con el mismo enfoque. Los países del G77+China intentan plantear algunos cambios favorables[5] pero con pocos resultados porque generalmente contradicen a los planes de los países con más poder.

La búsqueda de un entorno favorable para el sector privado, entendiéndose por ello a las grandes empresas multinacionales, está dejando ver que esa es la principal apuesta para financiar el desarrollo, y no así el promover ingresos fiscales sostenibles para nuestros países, a través de un sistema fiscal justo que elimine los flujos financieros ilícitos, que promueva un sistema tributario progresivo y que sea el instrumento de redistribución de la riqueza.

La incoherencia es que se pretende potenciar el financiamiento a un sector privado cuya deuda externa crece cada vez más, y que cuando se trata de grandes capitales probablemente utilice jurisdicciones offshore, que goza de incentivos tributarios, y que en algunos casos, como en la última crisis financiera, se trate de un sector financiero que necesita ser rescatado por el sector público y, por ende, por los ciudadanos contribuyentes.

El riesgo de continuar en ese camino es que se profundizarán las desigualdades y la pobreza, se destruirá el planeta, y el “no dejar a nadie atrás” se quedará solo como un lema.

[1] http://www.oecd.org/development/development-aid-stable-in-2017-with-more-sent-to-poorest-countries.htm

[2] Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe, CEPAL 2018.

[3] “Debt warning lights flash for poorest countries, experts say”, UNCTAD, 3 de Mayo de 2018.

[4] https://www.g20.org/sites/default/files/documentos_producidos/roadmap_to_infrastructure_as_an_asset_class_argentina_presidency.pdf

[5] http://www.g77.org/statement/getstatement.php?id=180423c

* Patricia Miranda es analista en temas de Deuda y Desarrollo, forma parte de la Secretaría de Latindadd

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