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Urgen cambios estructurales para frenar caída de ingresos

Urgen cambios estructurales para frenar caída de ingresos

Patricia Miranda
Fundación Jubileo – Bolivia

El Fondo Monetario Internacional (FMI) presentó en sus reuniones anuales 2016 el informe sobre las perspectivas mundiales de la economía mundial 2016, que reflejan una mayor desaceleración de la economía global para el 2016, con un crecimiento de 3.1, inferior al 3.2 del 2015; siendo Estados Unidos y Europa las regiones que tendrán un menor crecimiento, de 2.2 y 1.5, respectivamente; en contraposición con las economías emergentes (China 6.2 e India 7.6). Proyectan para América Latina una contracción 0.6% el 2016 y un crecimiento de 1.6% el 2017.

El FMI destaca que la recuperación es aún lenta y el estancamiento persiste después de ocho años de crisis financiera mundial. Pero ¿qué ocurre con América Latina? una región que no fue impactada por la crisis financiera el 2008, que vivió un periodo de auge con altos precios de las materias primas, pero que ahora sus economías también entran en recesión. Según el informe de perspectivas económicas para América Latina emitido por el FMI, en el mediano plazo, las economías con mayor desaceleración seránVenezuela, Ecuador, Argentina y Brasil; y los países con menor desaceleración Paraguay, Bolivia, México y Perú.

Esta tendencia ya se siente en las economías de la región desde hace tres años, junto a menores espacios fiscales, menor inversión extranjera directa y mayor endeudamiento, frente al desafío de financiarlos nuevos Objetivos de Desarrollo Sostenible.

Aunque en reiteradas oportunidades las organizaciones de la sociedad civil han observado la limitación del PIB en la medición del bienestar y desarrollo de un país y han pedido en las reuniones con los directivos del Banco Mundial y Fondo Monetario Internacional el diseño de indicadores alternativos, aún sigue siendo el principal indicador y meta económica que se plantean los países cada año, alentando a invertir en sectores que contribuyen al crecimiento pero no necesariamente bajo un enfoque de desarrollo humano y sostenible, como por ejemplo la infraestructura.

Ante este contexto económico, las opciones no son muy alentadoras para la región, el balance primario del sector público se mantendría negativo según el FMI, sumado a otras fuentes que proyectan déficit fiscal para la región.

Entre las recomendaciones generales del informe para la región está la diversificación económica sobre todo para países con alta dependencia en la exportación de materias primas, sin embargo, estas políticas son más difíciles de aplicar después del período de bonanza, cuando debieron implementarse durante el período de excedentes económicos. Ante el deterioro de indicadores económicos en América Latina,  sería oportuno contar con las medidas para no llegar a una crisis en la región, y más aún, no llegar a la necesidad de aplicar políticas de ajuste estructural con los consecuentes impactos sociales, como atraviesan algunos países de Europa y como se vivió en la denominada la década perdida de América Latina.

Las reuniones del BM y FMI han sido el espacio paradebatir y plantear algunos temas clave, desde las organizaciones de sociedad civil, para que nuestros países puedan financiar su desarrollo de manera sostenible, pero las fuentes de recursos son factibles solamente si se dan grandes cambios en la gobernanza mundial.

Los países están acudiendo cada vez más a mayor endeudamiento. Los niveles de deuda pública y del sector privado se han incrementado en el mundo, alcanzando su mayor nivel el 2015 con $us 153 billones, equivalente al 225% del PIB, según el reporte fiscal 2016 del FMI, correspondiendo dos terceras partes a la deuda del sector privado. Las proyecciones muestran que esta tendencia se mantendrá en particular para los países en desarrollo; en el caso de América Latina se estima una deuda bruta del sector público del 44% para el 2016.

Desde el Banco Mundial (BM) y FMI hay disponibilidad para otorgar financiamiento, el Directorio del FMI ha aprobado financiamiento con tasa cero por dos años para países de ingreso bajo. Esta medida no se aplica a los países de América Latina, por ser de ingreso medio.

En este contexto de endeudamiento, los grandes desafíos son generar mecanismos de resolución de deuda y prevenir riesgos de sobrendeudamiento.

Frente a la próxima revisión del Marco de Sostenibilidad de Deuda del FMI (MSD), Latindadd y su miembro en Bolivia, Fundación Jubileo, junto a otras redes y organizaciones de deuda[1], plantearon concretamente en el Foro de Sociedad Civil durante las reuniones anuales:

  • Revisar no solamente la herramienta MSD, que es aplicada a países de ingreso bajo (criterio aplicado según el PIB per cápita), sino también la herramienta aplicada a países de ingreso medio, denominado Marco para Países con Acceso a Mercados (criterio aplicado según su accesibilidad a emitir deuda en mercados internacionales); o mejor aún, aplicar la misma herramienta en todos los países.

La aplicación de estas herramientas, bajo criterios tan distintos, dejan vacíos o inconsistencias en la evaluación, por ejemplo en países de ingreso medio que no corresponden a ninguna de las dos clasificaciones, o que su emisión en mercados internacionales es mínima. A pesar de que ambas tienen vacíos como los expuestos en el siguiente punto, la diferencia está en que una herramienta tiene mayores indicadores y límites de endeudamiento que la otra, reduciendo asísu aporte global a la prevención de riesgos de deuda.

  • Generar nuevos indicadores de deuda acordes al nuevo contexto y sus respectivos umbrales/parámetros de evaluación:

  • Saldo Deuda Pública Total/PIB: Se necesita un indicador que refleje el estado de la deuda pública total, es decir externa e interna, considerando que la segunda ha crecido significativamente y que en algunos países incluso supera a la deuda externa. Esto permitirá reflejar de forma integral la situación de la deuda de un país.

Actualmente, el indicador del MSD más cercano mide principalmente el saldo de la deuda externa en valor presente neto entre el PIB.

  • Servicio deuda pública total/ingresos: No basta con evaluar la deuda en términos de solvencia, sino también en términos de liquidez y de capacidad de pago. Tanto la deuda externa como la interna se pagan con los ingresos. Más allá de evaluar la capacidad de contar con divisas para el pago en moneda extranjera, es importante medir el peso que significa en el presupuesto el pago de la deuda.

Consideramos que este es un punto importante, más aun con el antecedente de que la última crisis en países europeos ha tenido más un problema de servicio (de liquidez) que de saldo (solvencia).

  • Dotar a los análisis de sostenibilidad de deuda un enfoque orientado a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Esta demanda fue realizada por varios años desde la sociedad civil durante la vigencia de los Objetivos de desarrollo del Milenio. Los ODS tienen una ambiciosa agenda desde este año hacia el 2030 y la revisión del MSD podría ser la oportunidad para que esta herramienta permita no solo medir indicadores de deuda, sino también incorporar el financiamiento requerido para el logro de los objetivos de desarrollo en cada país y así identificar el endeudamiento y las condiciones factibles que se podrían permitir, sin afectar la inversión social que cada país necesita.

La Directora del FMI, Christine Lagarde, ha manifestado estar de acuerdo con esta iniciativa en la reunión que sostuvo junto al Presidente del Banco Mundial y organizaciones de la sociedad civil.

  • Promover que los países realicen análisis de sostenibilidad periódicamente, no solo para la contratación de créditos con el FMI y el BM, sino con otros acreedores, y que estas evaluaciones sean transparentes y públicas para que otros actores como parlamentarios y la población en general estén informados sobre la capacidad de pago del país y la responsabilidad frente a riesgos de endeudamiento. Más aun cuando son los parlamentarios quienes tienen la responsabilidad de aprobar los contratos de crédito.
  • Se pueden encontrar más planteamientos de diversas organizaciones y redes de la sociedad civil a la Revisión de MSD en este link.

Por otro lado, también se apuesta por promover un mayor rol del sector privado, con énfasis en las Asociaciones público – privadas (APP),que son consideradas como uno de los principales mecanismos para atraer la inversión del sector privado en el financiamiento de los ODS. Los países desarrollados y en desarrollo están en favor de este mecanismo más aun en el contexto actual de necesidad de recursos, y por tanto, su implementación tiene un gran apoyo en espacios como el G20, ONU, BM, FMI, OECD, a través de su inclusión como parte de sus recomendaciones de política o mediante la elaboración de instrumentos de aplicación.

Algunos países de  la región como Perú y Chile aplican APPs por más de una década y cuentan con leyes y normativa para su implementación, a pesar de ello enfrentan desafíos para aminorar los riesgos. Otros países están comenzando su aplicación como Honduras, y varios están agilizando la aprobación de su normativa, como Argentina y Nicaragua.

Desde el análisis de Latindadd, en su experiencia en la región, la mala implementación de APPs puede traer muchos riesgos, reduciendo o anulando los beneficios inicialmente contemplados.

Los riesgos contemplan desde aspectos fiscales (deuda y pasivos contingentes), impactos socio-ambientales (por la atracción de aplicar APPs en megaproyectos), corrupción, hasta derechos humanos (derechos de pueblos indígenas).

Los riesgos abordados por Latindadd en las reuniones anuales, junto a otras redes[2] yacen principalmente en el área fiscal:

  • La ventaja de que el pago de una APP es realizado una vez construido el proyecto, le da al gobierno -de turno-la posibilidad de que por varios años éste costo no se refleje en el presupuesto. Este vacío en el registro contable de un compromiso a futuro se convierte en un atractivo por implementar políticas con mirada de corto plazo, en la construcción de megaproyectos que son pagados posteriormente, varios años después, probablemente por otro gobierno, pero con un costo que finalmente recae en la población, ya sea con el pago de sus impuestos o con deuda (que también es pagada con los ingresos fiscales).
  • Al tener la participación del sector privado, las APP garantizan una rentabilidad, que es natural al acudir a la inversión de este sector. Por lo tanto, es muy importante tener un análisis previo del valor del dinero, para concluir que es más ventajoso emprender determinado proyecto bajo esta modalidad que bajo la inversión pública tradicional. Este análisis previo es escasamente realizado y no permite medir el costo real de la APP.
  • Los procesos no son transparentes y no existe información sistematizada sobre el impacto de las APP en los países, se tienen registrados casos aislados, en su mayoría con problemas y riesgos que han sido identificados de forma posterior. El BM ha emitido unos lineamientos de divulgación de información en APP, que hace énfasis en el proceso de contratación, sin embargo, existen procesos de divulgación previos ex ante (p.e. consulta previa) y ex post (análisis del valor del dinero) que también deben ser públicos y transparentes.
  • Las capacidades de gestión en los países en desarrollo son limitadas. Según las recomendaciones del FMI estas capacidades deberían ser el contar con buenos proyectos, buenas instituciones, buenas leyes y regulaciones, buenos presupuestos y mecanismos de control y reportes. Desde la experiencia regional, podríamos añadir además la importancia de contar con capacidades para realizar procesos eficientes de planificación y cuantificar la inversión requerida, diseñar estrategias de financiamiento para identificar la mejor combinación de modalidades y fuentes, la elaboración de presupuestos multianuales, la capacidad de identificar el impacto de las exenciones tributarias en las APP, la capacidad de reducir/anular la corrupción, y la capacidad que requieren los niveles subnacionales para aplicar APP en grandes escalas. El problema es que nuestros países difícilmente tienen estas capacidades, y eso es evidenciado en la administración de la inversión pública, sin embargo, en el caso de APPs, el costo es mayor por la rentabilidad garantizada al sector privado desde el Estado o desde el usuario.

Por ejemplo, si el activo es clasificado como propiedad pública (p.e. la construcción de un hospital), el pago que asegure la rentabilidad de la empresa lo realiza el Estado en los años posteriores. Si el activo es calificado como propiedad privada (p.e. concesión de una carretera) el pago que genera la rentabilidad lo realiza el usuario (p.e. peaje).

  • El 55% de los proyectos con APPs son renegociados cada dos años, y el 62% de ellos concluyen en un incremento de tarifas en favor del sector privado. Por tanto, la capacidad de renegociación implica un alto costo para el sector público y la población. Las renegociaciones implican cambios en los costos iniciales, con ejemplos de haberse hasta triplicado el cálculo inicial. Esto termina generando pasivos contingentes para el Estado y, por tanto, riesgos fiscales.
  • El FMI ha diseñado un instrumento que permita abordar los riesgos fiscales en las APP, denominado P-FRAM y actualmente se encuentra en pruebas piloto. Ante las diversas limitaciones existentes, ésta se muestra como una herramienta útil para poner en números los riesgos de las APP y para definir con antelación si un proyecto APP es viable o no. Nuestra recomendación es que se pueda ahondar en plantear parámetros de evaluación respecto al peso de las APP en presupuestos proyectados, y que las obligaciones futuras derivadas de las APP formen parte de los análisis de sostenibilidad de deuda.

Finalmente, los recursos fiscales son la fuente que mayor sostenibilidad puede dar a la economía, sin embargo, los vacíos y falta de democracia en el sistema fiscal mundial no permiten contar con las decisiones y mecanismos necesarios para eliminar los flujos financieros ilícitos, la evasión y elusión fiscal, aplicar el principio del pago impositivo en la residencia y no en la fuente de los recursos, entre otros.

Aunque este no fue un tema prioritario de debate en las reuniones anuales, es destacable el espacio que el FMI le está dando a analizar y debatir sobre la relación entre las políticas macroeconómicas y la desigualdad de género, y cómo las políticas fiscales se constituyen en un instrumento para reducir éstas desigualdades.

El Director adjunto del FMI, David Lipton, mencionó en un evento público específico sobre el tema: las políticas económicas deberían tener un efecto neutral en la equidad de género, no ser ciegas a las desigualdades existentes. Reducir estas desigualdades es uno de los desafíos más grandes de nuestros tiempos. La estrategia del FMI es posicionar este tema en espacios donde tiene mayor relacionamiento en los países,  con los Ministros de Economía y Finanzas, puesto que en sus ministerios se definen los presupuestos y es donde en la mayoría de los casos existe una menor sensibilidad al impacto de las políticas económicas en la profundización de las desigualdades.

También se hizo referencia a la contribución del trabajo no remunerado a la economía y que este es un aspecto invisibilizado al no ser contabilizado en las cuentas públicas. El trabajo del cuidado es un aporte a la educación de la próxima generación que tendrá un aporte a las economías.

Aunque el desafío es grande, este un buen inicio para introducir el análisis y demandas que por años han realizado organizaciones que trabajan por la equidad y empoderamiento de la mujer. La expectativa es que la continuidad de este trabajo se siga acercando al título del evento propiciado: “Que la macroeconomía esté al servicio de la mujer” y no viceversa.

[1]Eurodad, Afrodad,JubileoAlemania, Center of Concern, Jubilee UK (Jubilee Debt Campaign) y JubileoNoruega (SLUG).

[2]Eurodad, Center of Concern, Fundación Heinrich Boell yJubileo UK (Jubilee Debt Campaign).

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