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Igualdad a través de una reforma fiscal progresiva

Igualdad a través de una reforma fiscal progresiva

Baja recaudación y regresividad caracterizan los sistemas fiscales de casi toda América Latina. Los programas redistributivos han mostrado sus limitaciones a la hora de atajar la desigualdad. Los ciudadanos reclaman hoy de los políticos y las élites un pacto fiscal progresivo.

JAMES E. MAHON, MARCELO BERGMAN Y CYNTHIA ARNSON (1)

En una larga generación casi ininterrumpida de democracia electoral llena de vitalidad, los gobiernos de América Latina apenas han dado respuesta al hecho de que la región padece los niveles de desigualdad más altos del mundo. Por el lado del gasto, se han puesto en marcha algunas medidas bastante innovadoras, consiguiendo que se vuelva a prestar atención a la redistribución mediante programas como las transferencias condicionadas de efectivo y las pensiones universales no contributivas, que han tenido como resultado una pequeña pero mensurable mejora de la igualdad en algunos países desde 2000.

No obstante, en toda Latinoamérica la fiscalidad sigue siendo en general regresiva, fundamentada en gran medida en los impuestos al consumo y, salvo algunas excepciones, muy poco en los impuestos sobre la renta de las personas físicas. La larga coexistencia de gobiernos elegidos democráticamente, una enorme desigualdad y falta de atención a la fiscalidad progresiva debería resultar desconcertante, entre otras cosas porque quebranta las expectativas del modelo de economía política de la tributación más citado.

Sin embargo, en los últimos años, y sobre todo desde la reforma fiscal uruguaya de 2006, algunos responsables políticos han empezado a considerar qué se podría hacer en la parte de los ingresos para remediar la desigualdad. La reforma fiscal chilena de 2014 es el mejor ejemplo. Con todo, las medidas de fiscalidad progresiva han tropezado con diversos obstáculos, incluidas las dudas de algunos expertos y profesionales sobre su eficacia y viabilidad política. De ahí que se planteen las siguientes preguntas: ¿qué clase de reformas serían económicamente efectivas para la redistribución y políticamente posibles? ¿Qué condiciones y estrategias pueden ser las más propicias para esas reformas?

La reforma fiscal progresiva

Una reforma fiscal es progresiva en la medida en que, por término medio, desplaza la carga impositiva hacia los hogares más ricos y la aleja de los más pobres. Ahora bien, es cierto que ha sido difícil calcular de forma fiable la incidencia de los impuestos, sobre todo en una región donde escasean los datos estadísticos, por lo que los investigadores han tenido que basarse a menudo en estimaciones de la incidencia neta de un paquete de medidas políticas. A pesar de todo, tras décadas de estimaciones, es posible afirmar que el incremento neto relativo de la carga impositiva en la renta de la personas físicas y el impuesto de patrimonio (en particular sobre los bienes inmuebles) es progresivo, y el incremento neto relativo de los impuestos al consumo, sobre todo de los que afectan a las necesidades básicas, es regresivo.

Los países latinoamericanos han pasado por numerosas reformas fiscales, pero un repaso rápido muestra que en diferentes momentos han predominado distintas iniciativas. Desde la década de los sesenta se pueden distinguir tres periodos. Las reformas de primera generación (entre 1967 y 1994) se centraron en aumentar la recaudación, en parte para compensar los derechos de aduanas perdidos al liberalizar el comercio y, sobre todo, para corregir los grandes déficit fiscales derivados del aumento del gasto público.

Incluyeron la introducción o la difusión del impuesto sobre el valor añadido (IVA) e hicieron hincapié en la simplificación y la ampliación de la base tributaria. La segunda generación de reformas (principios de la década de los noventa y mediados de la de 2000) supuso en la mayoría de los casos enmiendas a impuestos menores y a los tipos o las bases del IVA, al tiempo que, en casi todos los países, continuaba la expansión general de los ingresos fiscales con respecto al PIB. Las agencias tributarias nacionales mejoraron la recaudación mediante el incremento de las capacidades de la administración y la incorporación de nuevas tecnologías.

El periodo más reciente, al que llamamos “tercera generación”, empezó con la reforma de Uruguay de 2006 y continuó con la iniciativa mexicana, de menos alcance (y menos progresiva), de octubre de 2013, así como con la gran reforma de 2014 del segundo gobierno de Michelle Bachelet en Chile. Aunque es demasiado pronto para saber si las reformas fiscales de tipo progresivo serán las que predominen en los próximos años, no cabe duda de que son la novedad más notable.

Es cierto que la mayoría de las reformas son combinaciones de paquetes de medidas con diferentes objetivos y efectos. Muchas no son fáciles de clasificar de acuerdo con los tres periodos descritos, sencillamente como aumentos de impuestos, enmiendas o iniciativas de tipo progresivo. A menudo, las medidas menos destacadas o controvertidas (por ejemplo, las mejoras de la administración) acaban determinando la mayor diferencia en cuanto a volumen o composición de los ingresos.

reforma-fiscalLo que hacen otros

En comparación con el resto del mundo, los sistemas fiscales latinoamericanos tienen características llamativas. En primer lugar, al contrario de lo que se suele pensar del neoliberalismo y el Consenso de Washington, entre 1990-96 y 2004-10, en América Latina el incremento medio de la tasa de ingresos fiscales con respecto al PIB ha superado al de cualquier otra región del mundo. Este aumento no es consecuencia exclusiva de los nuevos gobiernos de izquierdas posteriores a 1997.

Colombia, que nunca ha sido gobernado por la izquierda, casi ha duplicado sus ingresos fiscales a lo largo de las dos últimas décadas.

Guatemala, cuyo presidente es un exgeneral y un hombre de derechas, realizó una modesta reforma en 2012 dirigida a aumentar los ingresos. De hecho, los gobiernos más ostensiblemente izquierdistas-populistas de la zona –Venezuela, Ecuador y Bolivia– se han apoyado más en la riqueza derivada de las rentas de los recursos naturales que en los impuestos sobre el consumo o la renta. Al mismo tiempo, a pesar del reciente incremento de los ingresos fiscales, la mayoría de los gobiernos siguen rezagados respecto a países comparables en lo que se refiere a la distribución de los impuestos que recaudan.

Lo más significativo de la región es que los países tienen una combinación de ingresos fiscales sumamente peculiar y homogénea. Comparada con otras partes del mundo, la recaudación en concepto de impuestos sobre la renta de las personas físicas y sobre patrimonio es muy baja, mientras que los gobiernos suelen recurrir con un grado inusual a las exacciones sobre el consumo.

En cuanto a los ingresos por impuesto de patrimonio, por término medio los gobiernos latinoamericanos recaudan mucho menos que los de cualquier otra región. Según el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), teniendo en cuenta exclusivamente la parte procedente de los impuestos de bienes inmuebles, en la década de 2000 la recaudación media correspondiente a propiedad urbana y rural representó tan solo el 0,37 por cien del PIB, es decir, alrededor de la mitad de lo recaudado por otros países en desarrollo, y solo una sexta parte de la media declarada por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). En suma, en Latinoamérica los dos impuestos de los que más se espera un impacto decididamente progresivo –el impuesto sobre la renta y el de bienes inmuebles– son considerablemente débiles, mientras que los impuestos al consumo, que suelen ser regresivos en su conjunto, ocupan un lugar destacado.
Esto no significa que en la región no existan diferencias importantes, sobre todo en los niveles generales de imposición y en la importancia de las rentas de los recursos para la hacienda pública. Por ejemplo, Brasil y Argentina recaudan impuestos por un porcentaje del PIB mucho mayor que México y Guatemala; y Venezuela y Bolivia dependen en gran parte de los ingresos de los hidrocarburos. La conclusión más sorprendente es que, a pesar de las diferentes tasas de recaudación, hay un patrón estable: en la mayoría de países, los impuestos progresivos son un componente secundario de la imposición total.

Apenas se ha hecho nada por cambiar esta estructura tributaria. En las grandes reformas de la primera generación, los gobiernos rebajaron los tipos más altos tanto para el impuesto de sociedades como para el de la renta, al tiempo que, en muchos casos, reducían la cantidad de exenciones especiales. Los reformadores prestaron más atención a la eficacia y a la “equidad horizontal” (tratamiento igual para las diferentes fuentes de ingresos imponibles) que a la “equidad vertical” (progresividad o tributación proporcionalmente más gravosa para las rentas más altas).

El rompecabezas fiscal latinoamericano

¿Cómo es que las cosas fueron así? Numerosos expertos chocan con un incómodo obstáculo cuando, en su búsqueda de “microfundamentos”, adoptan el “modelo del votante medio”, que ha servido a la economía política en sentido amplio. Sin embargo, el modelo es un estorbo para el análisis porque su premisa –que en una democracia con un sufragio amplio, un mayor nivel de desigualdad comportará una mayor redistribución a través de la política fiscal– difiere considerablemente de los efectos observados, ya sea en Latinoamérica o en cualquier otra región del mundo. Otras explicaciones más ajustadas tienen en cuenta las limitaciones de la elección democrática, la importancia de los grupos de presión de las empresas y el poder estructural del capital, como resume el dicho latinoamericano según el cual el poder político es como un violín, que se coge con la mano izquierda y se toca con la derecha.

La línea de pensamiento más destacada relaciona la desigualdad en sí, derivada de unas instituciones políticas permeables y corruptibles, con la perpetuación de la desigualdad a través de una política fiscal regresiva. Para otros autores la desigualdad deriva en una redistribución fiscal menor porque entraña una relativa debilidad de los sectores con ingresos medios, que suelen ser los demandantes de servicios públicos. En Latinoamérica, ya desde antes de la independencia, las élites han opuesto una eficaz resistencia a que se gravase la propiedad. En definitiva, la propia desigualdad ha generado unas élites extraordinariamente dominantes que se han opuesto con éxito a los impuestos directos, y de ese modo han evitado que el Estado desarrollase capacidades que podrían ser contraproducentes para sus intereses.

No obstante (y de acuerdo con el modelo del votante medio), en Latinoamérica la redistribución se ha incrementado con los gobiernos recientes mediante programas de transferencia condicionada de efectivo, pensiones no contributivas y otras prestaciones sociales, así como el aumento del gasto en sanidad y enseñanza primaria. Pero, aunque el gasto social haya crecido, este sigue destinado al 40 por cien de la población más acomodada, pues se incluyen transferencias a partidas como la educación superior, utilizada en su mayoría por los ricos. Es más, aunque intuitivamente tenga sentido relacionar el gasto en favor de los pobres con la captación de votos por parte de los políticos, diversos estudios muestran que, a corto plazo, la ventaja de las transferencias condicionadas que obtienen los interesados es modesta, y queda contrarrestada por las deserciones entre los votantes más ricos. En resumen, la redistribución por la vía del gasto es menos amenazadora para las élites que la fiscalidad progresiva. Y, por supuesto, esta última ha resultado innecesaria siempre que el crédito barato y el auge del comercio han facilitado el gasto políticamente popular.

Las élites económicas de Latinoamérica tienen muchas otras maneras de ofrecer resistencia a la fiscalidad progresiva. Poderosas organizaciones empresariales, como la Confederación de Producción y Comercio de Chile y las confederaciones agroindustriales y el Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras de Guatemala, a menudo evitan o adaptan, antes de que llegue a la opinión pública, la legislación que podría resultar perjudicial para los intereses de sus miembros. Mientras tanto, las empresas de medios de comunicación, mayoritariamente conservadoras, desplazan las ideas progresistas a los márgenes del debate público.

Tax-Protest-SignEl debate sobre las políticas

La falta de progresividad tributaria se podría explicar por diversos factores político-económicos. Pero cuando se trata de las respuestas políticas a la baja recaudación y ausencia de progresividad, los expertos no se ponen de acuerdo en cuál de los dos problemas debe ser prioritario. La defensa de la prioridad de los ingresos descansa en cuatro pilares. El primero es la existencia de varios ejemplos de países de Europa occidental con Estados de bienestar eficaces que, sin embargo, tienen fiscalidades regresivas o casi regresivas. El segundo, que hay quien afirma que este enfoque (aumentar la recaudación en vez de centrarse en la igualdad de la carga impositiva) sería más viable políticamente. El tercero, que es probable que las alternativas a los ingresos fiscales (los créditos y la inflación) tengan resultados peores en lo que se refiere a la distribución. Y el cuarto, que casi todos los sistemas tributarios de Latinoamérica presentan incentivos y lagunas jurídicas que constituyen objetivos fáciles para aumentar la recaudación.

A juzgar por una extensa muestra de países, para la redistribución y el bienestar social, la incidencia del gasto es mucho más importante que la de la fiscalidad. Esto se cumple de forma especialmente visible en los Estados de bienestar más importantes de Europa. Los datos de principios de la década de 2000 para los países de la OCDE mostraban que Suecia, Dinamarca y Finlandia tenían sistemas fiscales regresivos, pero que, cuando se consideraba el gasto, los tres eran sumamente redistributivos, al igual que el resto de Europa. Los que defienden hacer hincapié en la recaudación más que en la progresividad citan estos ejemplos para argumentar que incluso los objetivos de redistribución son más alcanzables si se refuerzan y se perfeccionan los actuales sistemas fiscales ligeramente regresivos, basados en el IVA, al tiempo que el gasto público se vuelve más justo. Esto es lo que han hecho durante mucho tiempo algunos de los Estados de bienestar de más éxito.

El segundo argumento, relacionado con el anterior, para dar prioridad a una fiscalidad dirigida a aumentar los ingresos es que es un modelo más sostenible políticamente. El politólogo Junko Kato vincula el crecimiento histórico de los Estados de bienestar con la fiscalidad regresiva. En este caso, la idea es que en países como Suecia y Dinamarca, las élites conservadoras han tenido suficiente poder para evitar que se aumente significativamente la fiscalidad directa, y han dejado que los socialdemócratas financiasen las ampliaciones del bienestar por el regresivo (pero eficaz) método de gravar el consumo de forma generalizada. En su lógica política, esto es lo que el politólogo Jeffrey Timmons llama un modelo de “contrato fiscal”, según el cual los gobiernos cambian servicios, políticas e instituciones por impuestos, de tal forma que el gasto público beneficie sobre todo a quienes suministran los ingresos. Así, mientras que los modelos del votante medio describen un mundo en el que el Estado grava a A para beneficiar a B, el “contrato fiscal” establece lo   que el Estado tiene que dar a A con el fin de obtener recursos de A. Este punto de vista también entraña límites políticos a la imposición tributaria a los ricos en Latinoamérica. Puesto que, con el sistema actual, los ricos ya son los que más pagan, opondrán resistencia a que se aumenten los tipos de IVA y, sobre todo, a las reformas de signo progresivo que tengan como objetivo el patrimonio y las rentas del capital.

En tercer lugar, es probable que, en lo que se refiere a la distribución, las alternativas corrientes al aumento de los ingresos en Latinoamérica –el crédito y la inflación– sean al menos tan negativas como los impuestos indirectos. Con respecto a la inflación, diversos estudios han llegado a la conclusión de que, sobre todo en los países en desarrollo, perjudica a los pobres más que a los ricos. Los economistas William Easterly y Stanley Fischer han descubierto que la preocupación subjetiva de los pobres con la inflación concuerda con los resultados econométricos que muestran una relación negativa entre inflación y diversos indicadores de sus ingresos. En cuanto al crédito, si consideramos la repercusión neta en la distribución de los futuros pagos de intereses que saldrán de los impuestos también futuros, es igualmente probable que el resultado sea negativo. Para la deuda en manos internacionales, históricamente la cuestión de la distribución ha sido menos relevante que las relaciones deudor-acreedor sacudidas por ciclos de auge e impago. Pero a medida que aumenta la deuda de países latinoamericanos en manos nacionales y emitida en divisas propias –lo que se ha acentuado desde 2000–, el impacto de las transferencias regresivas de impuestos a intereses podría afectar sensiblemente a la distribución nacional de la renta.

Por último, la tarea de los reformadores fiscales interesados en la eficacia y los ingresos sigue sin concluir. Por una parte, no todos los países han participado del incremento de los ingresos en los últimos 15 años. En República Dominicana, por ejemplo, el porcentaje de ingresos con respecto al PIB experimentó un descenso particularmente marcado en 2007-09, y luego no se recuperó. Los problemas fiscales se agravaron en 2012, cuando la recaudación fue escasa y el gasto aumentó un 40 por cien, lo cual desembocó en un déficit público estimado del 8,5 por cien del PIB, sentando las bases para la reforma fiscal de octubre de 2012. Por otra, a las reformas centradas en la eficacia y la “equidad horizontal” no les hace falta objetivos acertados. Una ley general de la política fiscal es que las lagunas se multiplican con el tiempo. Por término medio, las lagunas en materia impositiva y los incentivos costaron algo más del cuatro por cien del PIB de los países, una media que incluye algunos casos realmente graves, como el de República Dominicana, para el cual se calculó una cantidad equivalente al 5,8 por cien del PIB.

En cuanto a los puntos a favor de la progresividad fiscal, el primero y más importante es que el gasto en beneficio de los pobres también se enfrenta a formidables obstáculos políticos. Un estudio detallado de la distribución de los ingresos en cinco países concluye que “lo que impide que Argentina, Bolivia y Brasil logren reducir de forma similar la desigualdad no es la falta de ingresos, sino el hecho de que gastan menos en las transferencias de efectivo –sobre todo en transferencias progresivas en términos absolutos– en porcentaje del PIB”. A efectos prácticos, en Latinoamérica, gastar adecuadamente en los pobres es casi tan difícil como imponer impuestos adecuados a los ricos. En segundo lugar, incluso si los países pudiesen proporcionar bienes públicos de calidad destinados directamente a los pobres, todavía habría que responder a una pregunta: cómo saber que esos bienes tienen el valor que suponen los expertos fiscales, comparado con el consumo sacrificado debido a los impuestos.

De todo esto se desprende que, en las condiciones políticas que prevalecen en muchos países, el peor de los resultados –un aumento de los ingresos a través de una fiscalidad regresiva para financiar un incremento del gasto regresivo o ineficaz– constituye un riesgo importante para los reformadores. En este punto puede que el caso de Brasil sirva de ejemplo para los que están dispuestos a renegar de la progresividad fiscal con el fin de conseguir ingresos adicionales. A pesar de que ha sido un éxito relativo, su programa Bolsa Familia representa una pequeña parte de un presupuesto para gastos sociales cuya tendencia general es regresiva. El elevado nivel impositivo del país con respecto al PIB no ha comportado una redistribución significativa.

Estos problemas de economía política han atenuado la tensión entre el aumento de los ingresos y los objetivos de progresividad, y ha desembocado en un amplio consenso para lograr ambos. Este consenso está plasmado en la publicación del BID, Recaudar no basta: Los impuestos como instrumento de desarrollo. Entre sus ingredientes clave para la reforma se encuentran un sistema dual de impuesto sobre la renta con tipos bajos y proporcionales para el capital y con el tipo más alto aplicado a las rentas del trabajo equivalente al tipo (único) del impuesto de sociedades; la eliminación de las exenciones a las rentas del capital (particular) y tipos especiales para sociedades; así como la supresión gradual de las exenciones y los tipos cero de IVA, con un IVA personal u otras formas de devolución para el consumo de los hogares pobres, junto con un cambio de la financiación de la Seguridad Social a partir de los impuestos sobre la nómina. De ahí que un objetivo sea la proliferación de regímenes fiscales especiales, al tiempo que el informe muestra la preocupación por la economía sumergida y sus efectos en la sostenibilidad fiscal de la Seguridad Social. Este programa presta atención a la equidad, al gravar de forma eficaz las rentas personales del capital (el tipo proporcional permite las retenciones a cuenta, mientras que el tipo bajo pretende evitar la evasión), asimismo prevé una compensación, dentro del propio sistema fiscal, a la supresión de las exenciones de IVA sobre artículos de consumo común.

Factores que influyen en los resultados de la reforma

Empecemos por el poder político formal que se deriva del control de un partido o una coalición sobre la presidencia, la legislatura y el resto de instituciones relevantes para el sistema fiscal. Si las demás condiciones no varían, más control supone más posibilidades de reforma. Las mayorías absolutas en las elecciones presidenciales, especialmente en la primera vuelta de los procesos a dos vueltas, representan una ventaja. Los parlamentos también son importantes. Por ejemplo, la suerte de la reforma progresiva con el segundo gobierno de Bachelet dependió en gran medida del número de escaños que ocupaba su coalición.

Los factores políticos institucionales comprenden no solo los mecanismos constitucionales (sistemas presidencialistas frente a parlamentarismo, puntos de veto, poder para crear proyectos de ley de presupuestos), sino también la fuerza y la cohesión de los partidos políticos y el reparto de los distritos electorales. Este tipo de factores pueden incluir además al Estado mismo, su autonomía relativa, su coherencia y su actuación. Por ejemplo, en México, los resultados deficientes en lo que se refiere al gasto (baja calidad de los servicios públicos y falta de transparencia) ha tenido como resultado una persistente desconfianza en la fiscalidad y un problema de insuficiencia tributaria que se ha resistido durante mucho tiempo a una solución política. Por otra parte, un reparto legislativo inadecuado puede bloquear los impulsos democráticos y consolidar así el poder de la élite. Por último, podría haber una relación de reciprocidad entre deficiencias administrativas y esfuerzos de la élite por obstruir las reformas progresistas: allí donde resulta difícil evadir o evitar los impuestos sobre la renta y el patrimonio, la clase dirigente tiene una motivación mayor para obstaculizar las reformas que aumenten esas cargas, mientras que donde es fácil evadir, no les preocupan tanto.

El poder instrumental de los actores sociales también merece una categoría propia. Es la influencia que se deriva de la organización, el acceso y las relaciones personales –incluidas las basadas en la riqueza– tal como se ejerce en y alrededor de los ruedos políticos. Por ejemplo, es más probable que los grupos de presión sectoriales o empresariales cedan ante sistemas fiscales con diversidad de tipos y exenciones por sectores. Las organizaciones de particulares o de empresas bien estructuradas y de amplio alcance, que en general reflejan un alto grado de unidad entre la élite económica, pueden impedir las reformas progresistas en una legislatura, o hacerlas desaparecer por completo de la agenda. A este respecto, el Cacif de Guatemala es el ejemplo más destacado, mientras que Chile y México también sobresalen por la relativa unidad de sus sectores empresariales.

Los factores estructurales incluyen los relacionados con la disposición y el carácter del poder económico en la sociedad civil y en el estado de la economía en general. Son los más difíciles de cambiar utilizando las políticas corrientes, al menos a corto plazo. Por ejemplo, se ha responsabilizado a la movilidad de capital y a la débil inversión de las bajas cargas impositivas sobre el capital y de la proliferación de exenciones a la inversión en determinados sectores. Por otra parte, es posible que los sectores dominados por grandes empresas tengan más posibilidades de disfrutar de exenciones fiscales. Por último, las rentas derivadas de los recursos naturales liberan a los Estados de la necesidad de gravar a la sociedad civil con el fin de gastar, de manera que el ritmo de cambio de los precios puede determinar también el ritmo y la urgencia de las reformas fiscales.

Otro aspecto está relacionado con consideraciones culturales y conductuales, que cobran gran importancia porque los gobernantes a menudo intentan influir en las expectativas de la opinión pública respecto a la carga fiscal (¿cómo afectará la reforma a su factura tributaria?) y al cumplimiento de las obligaciones con Hacienda (¿perseguirá la autoridad a los grandes evasores?). La evasión fiscal y el cumplimiento de las obligaciones tributarias pueden estar vinculados a la cultura fiscal de un país, la cual, a su vez, está relacionada con la percepción de la imparcialidad y la responsabilidad.

Por último, diversos factores coyunturales –calendario electoral, ciclos económicos, condiciones de seguridad y las políticas de protesta– influyen en la agenda y en las alternativas a la reforma fiscal (lo que los responsables políticos considerarían consecuencias probables de no reformar la fiscalidad). Las crisis cambiarias, acompañadas de inflación y de una visita al Fondo Monetario Internacional (FMI), auguraban reformas dirigidas a aumentar los ingresos que ponían el acento en el IVA. También era más probable que estas reformas fuesen promulgadas con éxito por administraciones que hubiesen tomado posesión recientemente. O, por poner un ejemplo, el estallido de protestas en la calle que incluyen demandas fiscales podría cambiar de repente el programa de reforma fiscal, como ocurrió en Chile.

La economía política de la reforma fiscal progresiva

En cada una de las tres “generaciones” de la historia reciente de las reformas fiscales en Latinoamérica, el tipo de reforma ha tenido diferentes determinantes. Las reformas de la primera generación centradas en el IVA que tuvieron como objetivo simplificar, además de aumentar la recaudación, acompañaron el giro de la región hacia el neoliberalismo. Por lo general, estuvieron precedidas por crisis inflacionarias, a menudo bajo gobiernos nuevos que respondían a la imposición de condiciones explícitas del FMI. Las reformas del segundo periodo, dominadas por enmiendas y ajustes de las estructuras fiscales heredadas, tuvieron lugar sin intervención del Fondo y, al parecer, se dieron en países con sistemas políticos que tenían un número de partidos inusualmente alto. Las reformas progresivas de la tercera generación surgieron en condiciones notablemente diferentes a las anteriores.

Se puede decir que el poder político formal y los factores coyunturales fueron los más determinantes, sobre todo para explicar los resultados positivos. Las dos grandes reformas progresivas –la de Uruguay en 2006 y la de Chile en 2014– se llevaron a cabo bajo presidentes de izquierdas con mandatos fuertes, cuyos partidos o coaliciones tenían mayorías legislativas. En ambos casos, la causa de la reforma probablemente contó también con el apoyo de una administración tributaria competente y autónoma, y en ambos los reformadores utilizaron de forma eficaz este recurso en sus estrategias de comunicación. En los cuatro casos en los que las reformas incluyeron incrementos netos de los ingresos (Chile, México, Colombia en 2014 y Guatemala, aunque en este último fue mucho menor), se produjeron en el primer año de mandato presidencial, lo cual coincide con el modelo de las reformas para aumentar los ingresos de la primera generación. En Colombia (2012) y Uruguay, el intento proclamado de neutralidad de los ingresos ayudó a que se aprobase la reforma, al reducir las perspectivas de incremento de la carga fiscal entre los numerosos sectores medios. Especialmente allí donde las empresas o las organizaciones del sector privado eran lo suficientemente fuertes para bloquear o limitar la reforma, la amenaza de la izquierda (los estudiantes en Chile, el fantasma de una candidatura de Sandra Colom en Guatemala) contribuyó a superar este obstáculo, al menos en parte. Por último, parece que la inestabilidad de las rentas de los recursos fiscales dificultó la defensa de la reforma en México y Colombia, y ninguno de los países, ya fuesen reformadores o no, sufrió una crisis con una repercusión amplia.

Perspectivas de futuro

Las reformas fiscales progresivas son más fáciles de llevar a cabo en tiempos de bonanza económica. En la medida en que los gobiernos latinoamericanos se han hecho más dependientes de las exportaciones de productos primarios –ya sea por los ingresos de las empresas estatales, por los impuestos sobre las exportaciones privadas o por el buen estado general de sus economías–, los periodos de bajada de precios de las materias primas ofrecen un clima menos favorable para las reformas.

¿Significa esto que la “oleada” de reformas fiscales progresivas debe considerarse una anomalía histórica? Probablemente no. En primer lugar, entre los especialistas existe un consenso respecto a la combinación de eficacia con progresividad. En segundo, hay buenas razones para pensar que, con el incipiente ascenso de las clases medias latinoamericanas, la base de apoyo a la progresividad se ha extendido. Allí donde los planes de reforma fiscal suponen simplificación y progresividad –como ocurre hoy en Brasil–, la necesidad de un ajuste fiscal puede proporcionar el estímulo necesario para hacer que el proyecto de reforma supere el punto en el que constituye algo en cuya necesidad todo el mundo está de acuerdo pero nadie considera probable. Por último, lo más importante: hay otras maneras de buscar la progresividad.

Por una parte, en los casos de Guatemala, Uruguay, Colombia, Chile y México (y en la historia fiscal reciente de otros países de la región), hay algo que falta: reformas significativas del impuesto de patrimonio, en particular sobre bienes inmuebles. Las reformas han supuesto, sobre todo, acciones por parte del gobierno central, y ninguna ha incluido cambios significativos de la tributación del patrimonio. Todo apunta a que, en el plano local, la resistencia a las reformas progresivas es incluso mayor. Este sigue siendo el punto principal del orden del día de los reformadores fiscales.

Por otra parte, en diversos países latinoamericanos, el sector empresarial, la sociedad civil y los políticos reclaman “pactos fiscales” nuevos o renovados que incluyan tanto gasto como reformas dentro de un conjunto de normas institucionalizadas. La clave para aumentar los ingresos tributarios reside en mejorar la eficacia y reducir la corrupción por el lado del gasto público. Si se emprenden, las negociaciones sobre los nuevos pactos fiscales brindarían la ocasión de intercambiar ingresos fiscales adicionales que se puedan destinar a aumentar la transparencia, mejorar el diseño y la eficacia, y lograr una mayor progresividad en los gastos programados. En esta clase de negociación, la perspectiva de una reforma fiscal progresiva –lo ocurrido en Uruguay y Chile ha demostrado que es posible– podría contribuir a canalizar la energía de sus adversarios en la élite por otra vía descuidada durante mucho tiempo: la reforma del gasto público en beneficio de los desfavorecidos.

Por último, la retórica dominante de los políticos parece indicar que, en la actualidad, el clima político en Latinoamérica es en general favorable a los cambios progresivos en la fiscalidad. Es algo que suena de la iniciativa mexicana de 2013, cuando el mantra “los que ganan más pagarán más” ocultó las decepcionantes perspectivas de obtener así nuevos ingresos. Todavía fue más evidente en la reforma colombiana de 2014, cuyo objetivo principal –cerrar la brecha fiscal creada por la bajada de los precios del petróleo, el gasto creciente y los compromisos de una ley de responsabilidad fiscal– fácilmente se podría haber perdido en medio de las invocaciones a la justicia y la conciencia

(1) James E. Mahon es profesor Woodrow Wilson de Ciencia Política en el Williams College (Estados Unidos). Marcelo Bergman es profesor e investigador en la Universidad Nacional de Tres de Febrero (Argentina). Cynthia J. Arnson es directora del programa de América Latina en el Woodrow Wilson International Center for Scholars (EE UU).

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